PRESSEMITTEILUNG

2250 Anschläge

Der Wahlleiter und das Gesetz – Massive Kritik am Wahlrecht des Bundes

In der soeben erschienenen Dezemberausgabe der Fachzeitschrift: „Die Öffentliche Verwaltung – DÖV“ (23/2016, Seite 983 ff) hat Manfred Hettlage – wie schon in seinen früheren Publikationen das geltende Wahlrecht erneut mit großem Nachdruck kritisiert. Der Beitrag trägt den Titel: „Der Wahlleiter und das Gesetz / Die fehlerfreie Durchführung der personalisierten Verhältniswahl eine unlösbare Aufgabe“. In dem Abstrakt dazu heißt es:

„Das geltende Wahlrechts-Änderungsgesetz des Bundes – es ist das 22. seiner Art in nur 18 Legislatur­perioden – ist durchsetzt von zahlreichen Irrtümern und Widersprüchen auf engstem Raum. Die bloße Parteienwahl schließt die Verfassung aus. Das hat das Verfassungsgericht in Karls­ruhe so festgehalten. Gleichwohl gelangt mindestens die Hälfte der Parlamentarier nach wie vor allein über die Landeslisten der Parteien in den Deutschen Bundestag. Bei der Verteilung der Sitze wurden die vorgegebenen Landeskontingente nicht eingehalten. Das negative Stim­mengewicht trat 2013 deutlicher in Erscheinung als je zuvor. Obwohl die gespaltene Abstim­mung ungesetzlich ist, gehört das Stimmensplitting „contra legem“ zum üblichen Erschei­nungsbild jeder Bundestagswahl, ausgenommen die erste im Jahre 1949, bei der man den Stimmzettel nur einmal kennzeichnen konnte. Durch die 2013 auch im Bund neu eingeführten Ausgleichsmandate wird das Wahlergebnis verfälscht. Sie sind deshalb grob verfassungswid­rig. Die Sperrklausel ist 2013 „außer Kontrolle“ geraten: Mehr als jeder sechste Abgeordnete bekleidet ein Mandat, dass die Wähler einer anderen Partei zukommen lassen wollten. Die gewöhnlich anzutreffenden Wähler können schon den Unterschied zwischen Erst- und Zweitstimme nicht hinreichend durchschauen, um von Überhang- und Ausgleichsmandaten gar nicht zu sprechen. Wahlen sind in ihrem Kern keine Parteien- sondern Personenauswahl-Entscheidun­gen. Parteien können selbst und als solche nicht Mitglied des Bundestags oder der Landtage sein, also auch nicht zum Gegenstand der Wahl gemacht werden. Die Personenwahl steht dem Grundgesetz viel näher als die Parteienwahl. Auf den Stimmzettel kann niemals eine Partei, sondern immer nur eine Person gekennzeichnet werden. Folgerichtig ist „de lege ferenda“ der klassischen Personenwahl in überschaubaren Wahlkreisen beim Bundestag und bei den Landtagen der Vorzug zu geben.

München, 7.12.2016;  v.i.S.d.P. M.  Hettlage, Nibelungenstr. 22, 80639 München

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Gastbeitrag auf »Tichys Einblick« vom 2. November

Wahlrecht: Ein “gordischer Knoten”

Nach dem Ausscheiden von Katherina Reiche aus dem Bundestag hätten 7 von 29 Abgeordneten, die nur ein Ausgleichsmandat haben, gehen müssen. Aber die Verantwortlichen leiden an Dyskalkulie: angeborener Rechenschwäche, können nicht bis 10 zählen. […] ganzen Artikel lesen

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Gastbeitrag auf »Tichys Einblick« vom 19. November

Hat Lammert den Stab über das Wahlrecht schon gebrochen?

Die Wahlprüfungs-Beschwerden beim Verfassungsgericht vom Dezember 2014 zielen auf eine Wiederholung der Wahl unter einem verfassungskonformen Gesetz. Gibt das Gericht dem statt, ginge die 18. Legislaturperiode vorzeitig zu Ende.

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Berliner Republik unter dem Damoklesschwert

Wahlgesetz, Wahlgrundsätze und Wahlprüfung

Die Berliner Republik unter dem Damoklesschwert
Autor: Dr. Manfred Hettlage, München
ISBN: 978-3-7103-2880-0
©2016 united p. c.
Taschenbuch, kartoniert, 226 Seiten, Euro 19,40.

Bestellung im Internet bei www.lehmanns.de

Die beiden Wahlprüfungs-Beschwerden, die beim Verfassungsgericht seit Dezember 2014 (AktenZ. 2 BvC 64/14 und 2 BvC 67/14) anhängig sind, zielen auf eine Wiederholung der Wahl unter einem verfassungskonformen Gesetz. Gibt das Gericht den Anträgen statt, würde die 18. Legislaturperiode vorzeitig zu Ende gehen. Die Wahl vom 22.9.2013 müsste unter Berücksichtigung der höchstrichterlichen Anordnungen und Auflagen wiederholt werden. Das geltende Wahlrechts-Änderungsgesetz – das 22. seiner Art seit 1949 – ist durchsetzt von zahlreichen Irrtümern und Widersprüchen. Die Sperrklausel ist 2013 außer Kontrolle geraten: Mehr als jeder sechste Abgeordnet bekleidet ein Mandat, dass die Wähler einer anderen Partei zukommen lassen wollten. Das negative Stimmengewicht trat 2013 deutlicher ans Licht als je zuvor. Durch die 2013 auch im Bund neu eingeführten Ausgleichsmandate wird das Wahlergebnis verfälscht. Sie sind deshalb grob verfassungswidrig.

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Weniger Überhänge – mehr Ausgleich

Einfache Rechnung – bizarres Ergebnis

Bei der Bundestagswahl 2013 gab es bekanntlich 4 Überhangmandate, je eines in Thüringen, in Brandenburg, in Sachsen-Anhalt und im Saarland, alle bei einer Landespartei der CDU. Sie wurden erstmals auch im Bund ausgeglichen, aber nicht etwa durch 4, sondern durch 29 Aus­gleichsmandate. Der Ausgleich überstieg den Überhang um mehr als das Siebenfache. Nun ist in Brandenburg eines der vier Überhangmandate entfallen. Katherina Reiche (CDU) war näm­lich am 4.9.2015 aus dem Bundestag ausgeschieden. Ihr Wahlkreis 061 (Potsdam / Potsdam Mittelmark II / Teltow-Fläming II) lag in Brandenburg. Dort ist sie mit 32,6 Prozent der Erststimmen direkt gewählt worden. Der Wahlkreis blieb nach ihrem Ausscheiden aus dem Bundestag unbesetzt, denn die Landesliste war erschöpft, so dass niemand mehr von der „Reservebank“ nachrücken konnte. Als Folge davon blieb der Wahlkreis nach § 48 BWahlG unbesetzt, das Überhangmandat in Brandenburg fiel weg. Dort stehen bei der CDU seither 8 Direktmandate genau 8 Listenplätzen gegenüber. Statt 4 gibt es seit dem Aus­scheiden von Katherina Reiche bundesweit also nur noch 3 Überhänge. Die 29 Ausgleichs­mandate wurden aber nicht anteilig „rückabgewickelt“.  Ursprünglich wurden 4 Über­hänge durch 29 Ausgleichsmandate kompensiert. Die Zahl der Überhänge sank nach dem  4.9.2015 auf 3 ab und wurden weiterhin durch 29 Ausgleichsmandate egalisiert. Seit dem 4.9.2015 übersteigt also der Ausgleich den Überhang um mehr als das Neunfache. Je weniger Überhänge umso größer der Ausgleich? – Viel bizarrer kann man es kaum noch machen.

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Eine späte Buchbesprechung

Prinzipiell verfassungskonform?

      Ist „Deutschland in guter Verfassung?“ Dem ging Rupert Scholz in seinem Buch nach, das eben diesen Titel trägt und 2004 erschienen ist (ISBN 3-8114-5218-5). Darin erörtert er Fragen, die sich andere schon vor ihm gestellt hatten, z. B. „Selbstentmachtung des Parla­ments“: H. J. Papier, (FAZ v. 31.3.2003, „Reform an Haupt und Gliedern“); „Der Staat als Talkshow?“ H. Kremp (Die Welt v. 2.3.1993); oder die sog. „Koalitionsdemokratie“, die den kleinen Parteien eine undemokratische Sperrminorität und damit die Macht über die großen Parteien einräumt – die Demokratie also auf den Kopf stellt, weil Minderheiten über Mehrhei­ten herrschen. Wenn Scholz die Parteien als „Transmissionsriemen“ bezeichnet (S. 121), ist das ein gewagter Vergleich. Denn das hat vor ihm schon Lenin getan.

Alles sehr schöngeistig und auch sehr kenntnisreich, vielleicht auch gut. Doch wirkliche Spannung kommt erst auf, wenn der Autor konkret wird und in die „teuflischen“ Details ein­steigt. Die Aussage von Scholz, die personalisierte Verhältniswahl sei „prinzipiell“ verfas­sungskonform, aber nicht unabänderlich, (S. 97) muss stutzig machen. Was heißt „prinzipiell“ verfassungskonform? Gibt es einzelne Elemente des dualen Wahlverfahrens mit Erst- und Zweitstimme, die nicht verfassungskonform sind? – Scholz hat vollkommen Recht. Natürlich gibt es sie!

Leider sehr unscharf deutet Scholz selbst an, die Zweitstimme hätten die politischen Par­teien enorm gestärkt“ – und zwar im „Übermaß“, wie er zutreffend nachschiebt. (S. 98) Tat­sächlich verlangt das Grundgesetz in Art 38 GG eine unmittelbare Personen-Auswahl, die es bei der Wahl mit der Zweitstimme nicht gibt und nicht geben kann, weil die Wähler auf die alles entscheidende Reihenfolge in der Liste überhaupt keinen Einfluss haben. Rupert Scholz kritisiert die Listenwahl als „ein echtes Parteienmonopol“. (S. 132) Erschwerend kommt die Blockwahl bei der internen Aufstellung der Kandidaten durch die Versammlung der Delegier­ten der Parteien hinzu. „Solche Blockwahlen sind (…) verfassungswidrig“, so Scholz ohne rhetorische Schnörkel (S. 131) und im schroffen Gegensatz zu J. Halen: in W. Schreiber, BWahlG, (Kommentar), 9. Aufl. 1913, § 27, Rdnr 21.

Die Wähler können aus den Listen, die von den Parteien aufgestellt werden, keine Perso­nen-Auswahl treffen, wie sie das eherne Prinzip der unmittelbaren Wahl zwingend anordnet. Wenn sie abstimmen, müssen sie auf dem Stimmzettel – ob sie wollen oder nicht – statt einer Person eine Partei kennzeichnen, d.h. „ankreuzen“. Lange vor Erscheinen des Buches im Jahre 2004 hat das Verfassungsgericht in Karlsruhe mit seiner „Nachrücker-Entscheidung“ v. 26. Februar 1998 BVerfGE 98, 317 (323) bereits festgehalten: „Eine bloße Parteienwahl schließt die Verfassung aus.“ http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/1998/02/cs19980226_2bvc002896.html – Der Staat ist kein Parteienstaat und Wahlen sind keine Parteienwahl. Das hat Scholz mit dieser folgenschweren Deutlichkeit beim Erscheinen seines Buches (2004) offenbar noch nicht erkannt!

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KEINE LISTEN-NACHFOLGE FÜR DIREKTMANDATE

Wer mit der Erststimme gewählt wurde …

… kann nur durch jemand ersetzt werden, der selbst mit der Erststimme in das Parlament gelangt ist. Von den Abgeordneten werden 299 in Wahlkreisen gewählt. So will es § 1 Abs. 2 BWahlG. Also sollten auch 299 Abgeordnete mit Direktmandat im Bundestag anzutreffen sein. So ist es aber nicht. Seit der Wahl vom 22.9.2013 sind 22 Abgeordnete aus dem Bun­destag ausgeschieden. Davon waren 14 aus einem der 299 Wahlkreise als unmittelbar gewähl­te Sieger hervorgegangen. Über die starren Landeslisten der Parteien, deren Reihenfolge von den Wählern nicht beeinflusst werden kann, sind dagegen 8 inzwischen ausgeschiedene Ab­geordnete indirekt in den Bundestag gewählt worden. Weil es eine unmittelbare Auswahl aus starren Landeslisten nicht gibt, entsteht daraus ein ernstzunehmendes Verfassungsproblem. Das hier aber nur neben bei.

Erschwerend kommt die Nachfolgeregelung hinzu. Denn § 48 Abs 1 BWahlG ordnet die „Li­stennachfolge“ an. Wer allein über die Zweitstimme in den Bundestag gewählt wurde, sei es dass er den Sieg im Wahlkreis verfehlt, sei es dass er gar nicht in einem Wahlkreis kandidiert hatte, wird durch einen Nachrücker von der „Reservebank“ der Landesliste ersetzt, der noch nicht zu Zuge gekommen ist. Soweit so gut. Anders liegen die Dinge, wenn jemand aus dem Bundestag ausscheidet, der in einem Wahlkreis gewonnen hat. Hier findet keine Nachwahl statt, wie überall auf der Welt. Hier wird der ausscheidende Wahlkreis-Sieger durch einen Be­werber für einen Listenplatz ersetzt, der noch nicht zum Zuge gekommen ist. Im Ergebnis wird also ein Direktmandat durch einen Listenplatz ausgetauscht. Dies obwohl das BVerfG mit der Nachrücker-Entscheidung v. 26.2.1998, BVerfGE 97, 317 die Listennachfolge aller­dings nur im Fall von Überhängen – „pars pro toto“ – mituntersagt hat. Die Entscheidung wird kritisiert, war aber richtig. Doch wegen der übertriebenen richterlichen Zurückhaltung, darf man sie als missverständliches „Scheuklappen-Urteil“ bezeichnen.

Und so sieht das dann in der Praxis aus:

Ausgeschieden/ verstorben am:

Abgeordnete/r

(* nur mit Listenplatz)

Listen-Nachfolger/in

(alle nur mit Listenplatz)

 
30.09.2016      * Peer Steinbrück, SPD Bettina Bähr-Losse, SPD
31.08.2016    * Petra Hinz, SPD Jürgen Coße, SPD
06.07.2016 Steffen Kampeter, CDU/CSU Karl-Heinz Wange, CDU/CSU
04.06.2016 Reinhard Grindel, CDU/CSU Kathrin Rösel, CDU/CSU
04.06.2016 Thomas Strobl (Heilbronn), CDU/CSU Iris Ripsam, CDU/CSU
21.10.2015 Dirk Becker, SPD Petra Rode-Bosse, SPD
01.10.2015 Christina Kampmann, SPD Elfi Scho-Antwerpes, SPD
05.09.2015 Katherina Reiche, CDU/CSU Sitz bleibt unbesetzt
17.07.2015 Dr. Carsten Sieling, SPD Sarah Ryglewski, SPD
13.07.2015 †      * Philipp Mißfelder, CDU/CSU Volker Mosblech, CDU/CSU
21.05.2015 Dr. Hans-Peter Bartels, SPD Dr. Karin Thissen, SPD
01.04.2015 Dr. Peter Gauweiler, CDU/CSU Iris Eberl, CDU/CSU
03.03.2015      * Agnes Alpers, Die Linke Birgit Menz, Die Linke
01.01.2015 Ronald Pofalla, CDU/CSU Thorsten Hoffmann (Dortmund), CDU/CSU
13.12.2014 † Andreas Schockenhoff, CDU/CSU Ronja Schmitt, CDU/CSU
12.12.2014      * Wolfgang Tiefensee, SPD Detlef Müller (Chemnitz), SPD
12.11.2014 Sabine Bätzing-Lichtenthäler, SPD Angelika Glöckner, SPD
07.11.2014      * Diana Golze, Die Linke Norbert Müller, Die Linke
01.07.2014 Annette Schavan, CDU/CSU Waldemar Westermayer, CDU/CSU
11.02.2014 Sebastian Edathy, SPD Gabriele Groneberg, SPD
25.01.2014      * Priska Hinz, Bündnis 90/Die Grünen Dr. Wolfgang Strengmann-Kuhn, Bündnis 90/Die Grünen
01.01.2014      * Reinhold Jost, SPD Christian Petry, SPD

Quelle: https://www.bundestag.de/bundestag/abgeordnete18/ausgeschiedene

* ) Ohne Direktmandat, nur mit Listenplatz.  Kursiv: Mit Direktmandat und mit Listenplatz (nach § 6, Abs 1, Satz 3 BWahlG).

Seit der Wahl vom 22.9.2016 sind, wie schon gesagt, 22 Abgeordnete aus dem Bundestag ausgeschieden. Am Anfang der 18. Legislaturperiode waren die 299 in Wahlkreisen direkt gewählten Abgeordneten noch vollzählig. Mitten unter ihnen versteckten sich allerdings 4 Wahlkreis-Sieger mit einem sog. „Überhangmandat“. Ihnen wurde zur Last gelegt, ihre Partei habe zu wenige Listenplätze erlangt. Freilich konnte es nicht gelingen, die mutmaßlichen „Übeltäter“ konkret zu benennen und aus dem Bundestag zu entfernen, weil sie alle ohne Ausnahmen mit der Erststimme ordnungsgemäß gewählt wurden und zu Recht in den Bun­destag eingezogen sind. Deshalb hat der Bundeswahlleiter amtlich festgestellt, dass allen 299 direkt gewählten Abgeordneten ohne jede Ausnahme das von ihnen wohlerworbene Direkt­mandat zweifelsfrei zusteht. Überzählige Abgeordnete mit Direktmandat, die im Bundestag nichts verloren haben – so etwas gibt es nicht.

Trotzdem bleibt es die Meinung nahezu aller, dass eine Differenz zwischen Direktmandaten und Listenplätzen bei einer Landespartei nicht nur hässlich, sondern rechtlich unzulässig sei. Nur das Verfassungsgericht sieht das anders und hält unbeirrt daran fest, Überhänge seien zu­lässig, solange es nicht zu viele werden. Gleichwohl bleibt es herrschende Meinung, Über­hänge seien unzulässige Direktmandate. Ganz langsam wendet sich aber das Blatt und verein­zelt wird erkannt, dass im Fall von Überhängen nicht zu viele Direktmandate entstehen, son­dern zu viele Listenplätze vergeben werden. Überhänge sind keine konkreten Mandate, und schon gar nicht irgendwelche Mandate, die einem direkt gewählten Abgeordneten in Wahrheit gar nicht zustehen.

Keine Direktmandate sondern Listenpätze

Überhangmandate sind Direktmandate ohne Listenplatz. Das trifft zu, und so sieht es offenbar auch Ralph Backhaus in einem Aufsatz: „Die Überhangmandate vor dem Bundesverfassungs­gericht“, FestSchr. F. Friedrich Bohl, Hrsg. Gilbert H. Gornig und Philipp Stompfe, S. 259 ff; zugänglich auch in: Marburg Law Review (ML) 1/2015, 18 ff (20). Backhaus führt dort aus: „Überhangmandate sind (…) keine Direktmandate sondern Listenmandate.“ Doch die fehlen­den Listenplätze lösen sich nicht in Rauch auf. Sie wurden vielmehr von anderen Landespar­teien errungen, denen es nicht gelang, die dazugehörende Direktmandate zu erzielen. So gese­hen erscheint auch die „Listennachfolge“, wie 48 BWahlG niedergelegt worden ist, in einem vollkommen anderen Licht.

Es gibt 299 Wahlkreise. Deshalb müssen während der ganzen Legislaturperiode auch 299 direkt gewählte Abgeordnete im Bundestag anzutreffen sein. Wenn man nachzählt sind dort aber seit Juli 2016 nur 285 direkt Abgeordnete mit Direktmandat auszumachen. Im Laufe der Legislaturperiode tritt bei den Direktmandaten eine gewisser Schwund, eine Abschmelzung ein. Diese findet ihr Gegenstück in dem Aufwuchs bei den Listenplätzen, die ihrerseits auf 355 angestiegen sind. Diese 355 Mitglieder des Bundestags wurden über starre Landeslisten gewählt, aus denen die Wähler keine Auswahl treffen konnten. Von einer unmittelbaren Wahl, wie sie Art. 38 GG verlangt und wie sie Strelen/Schreiber (BWahlG, 2013, § 1, Rdnr 5) zutreffend als „Personenauswahl-Entscheidung“ beschreibt, kann also keine Rede sein. Aber das steht auf einem anderen Blatt.

Für die Listenplätze und die Direktmandate gilt das Prinzip der Sortenreinheit. Bei einer Se­disvakanz dürfen daher die Direktmandate grundsätzlich nicht gegen Listenplätze ausge­tauscht werden. Eine solche Vermengung von Erst- und Zweitstimme ist unzulässig. Wer mit der Erststimme gewählt wurde, kann nicht durch jemand ersetzt werden, der selbst nicht mit der Erststimme, sondern mit der Zweitstimme in das Parlament einziehen würde. Anders wür­de man hinnehmen, dass im Bundestag Abgeordnete sitzen, die nicht mit der Erststimme, aber auch nicht mit der Zweitstimme gewählt wurden, weil die Nachrücker auf der Reservebank warten müssen und die Liste eben gerade keine Plätze mehr hergibt, um den zusätzlichen Be­darf an Austauschmandaten zu decken. Mit einer klassischen Nachwahl in den vakanten Wahlkreisen lässt sich demnach am einfachsten erreichen, dass während der ganzen Legis­laturperiode grundsätzlich 299 Abgeordnete mit Direktmandat im Bundestag sitzen – das na­türlich mit allen parteipolitischen Risiken, die eine Nachwahl mit sich bringt, nämlich dass die Wähler im Wahlkreis den Wechsel wollen.

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NACHRÜCKER-REGLUNG IM FALL PETRA HINZ UND KATHERINA REICHE

„Ist der Ruf erst ruiniert …“

… so lebt man völlig ungeniert.“ Wegen falscher Angaben über ihren Bildungsweg und ihre berufliche Qualifikation ist die Bundestagsabgeordnete Petra Hinz (SPD) in die Schlagzeilen geraten. Ihr wird zur Last ge­legt, die Hochschulreife und das Studium der Rechtswissenschaften vorgetäuscht zu haben. Die Abgeordnete hatte zunächst offen gelassen, wann sie ihr Mandat niederlegen werde und damit für weiter Schlagzeilen gesorgt. Aber auch Wilhem Busch, von dem das Zitat in der Überschrift stammt, konnte Petra Hinz nicht retten. Sie gab auf und verließ Anfang September den Deutschen Bundestag.  Doch aus wahl- und verfassungsrechtlichen Gründen fällt an Petra Hinz etwas ganz anderes auf: Sie ist 2013 von der örtlichen SPD im Wahlkreis 120 (Essen III) nominiert worden, hat dort aber ver­loren. Trotzdem ist sie über die Landesliste der SPD in Nordrhein-Westfahlen in das Berliner Parlament eingezogen. Sie hatte also zwei Wahlchancen: im Wahlkreis 120 / Essen III (https://www.bundestag.de/wk120) und als sog. „abgesicherte“ Kandidatin auf der Landes­liste der SPD in Nordrhein-Westfalen.

Eine solche Doppelkandidatur ist mit dem Grundgesetz unvereinbar. Gleichwohl ist sie stän­dige Praxis. In § 18 Abs 5 BWahlG heißt es zwar: „Eine Partei kann in jedem Wahlkreis nur einen Kreiswahl-Vorschlag und in jedem Land nur eine Landesliste einreichen.“ Das ist aber eine irreführende Formulierung, weil sie die Doppelkandidatur im Wahlkreis und auf der Lan­desliste nicht ausschließt. Gesetzt den Fall, Petra Hinz hätte im Wahlkreis gewonnen und wäre zugleich auch über die Landesliste gewählt worden, wäre es ihr schon physisch unmög­lich, zweimal im Bundestag zu sitzen. Auch würde ihr der Bundestagspräsident natürlich nicht gestatten, dass sie im Bundestag für beide Mandate doppelt abstimmen darf. Man braucht es nicht umständlich zu beweisen: Eine Doppelkandidatur kann vor dem Grundgesetz offensichtlich keinen Bestand haben.

Zwei Stimmen sind zwei Wahlen, ergeben aber nur ein Mandat

Und das ist das ganze Elend des dualen Wahlsystem mit Erst und Zweitstimme, die allgemein als „personalisierte“ Verhältniswahl bezeichnet wird: man kann zweimal gewählt werden, be­kleidet aber nur ein Mandat. Wenn man der Sache auf den Grund geht, dann kommt es zu einer weiteren Verunsicherung. Nach der Wahl v. 22.9.2013 sind 631 Abgeordnete in den Bundestag eingezogen. Regulär gibt es aber nur 598 Plätze. Schlimmer noch sind nur 299 Wahlkreise vorhanden. Und das führt zwangläufig dazu, dass höchstens 299 Abgeordnete im Wahlkreis und über die Landesliste gewählt werden können. Mindestens 299 Volksvertreter ziehen – wie Petra Hinz – allein über die Landesliste ihrer Partei in das Parlament ein. Von Chancengleichheit bei der Kandidatur konnte schon keine Rede sein. Wenn die einen mit der Erst- und der Zweitstimme gewählt werden, die anderen aber nicht, dann ist auch das mit dem Grundsatz der Wahl unter vergleichbaren Voraussetzungen unvereinbar.

Erschwerend kommt hinzu: Die Wähler können beide Stimmen getrennt von einander ver­geben. (Fakultatives Stimmensplitting) Doch selbst wenn sie alle ohne Ausnahme beide Stimmen im Verbund abgeben – was die Wähler, die beide Stimmen getrennt von einander abgeben, ja nicht tun – könnten sie damit nicht erreichen, dass alle Abgeordneten mit beiden Stimmen gewählt werden. Denn dafür stünden gar nicht genug Wahlkreise zur Verfügung. Das aktive und das passive Wahlrecht sind nicht deckungsgleich. Die meisten Wähler ver­lieren hier bereist den Überblick. Das ist einmalig auf der ganzen Welt: Die Deutschen wäh­len nach einem Verfahren, dass die gewöhnlich anzutreffenden Wähler nicht hinreichend durchschauen. Das hat Infrates dimap in einer repräsentativen Umfrage vom April 2013 sehr eindrucksvoll bestätigt. http://www.infratest-dimap.de/umfragen-analysen/bundesweit/ard-deutschlandtrend/2013/wahlsystem-waehlen-ohne-wissen/

Aber das Drama ist noch nicht zu Ende. Tritt Petra Hinz wider Erwarten doch noch zurück, rückt nach § 48 Abs 1 Satz 1 BWahlG jemand von der Landesliste der SPD nach. „Wenn ein (…) Abgeordneter (…) aus dem Bundestag ausscheidet, so wird der Sitz aus der Landesliste derjenigen Partei besetzt, für die (…) der ausgeschiedene Abgeordnete bei der Wahl aufge­treten ist.“ – Kompliziert wird es jedoch, wenn der Mandatsträger oder die Mandatsträgerin in einem Wahlkreis gewonnen hat. Das zeigt ein anderer Fall, der aus ganz anderen Gründen für Schlagzeilen gesorgt hat.

Der Fall Katherina Reiche

Am 4. September 2015 ist Katherina Reiche (CDU) gerade noch rechzeitig aus dem Bundestag ausgeschieden bevor das Karenzzeit-Gesetz in Kraft trat und steht in ihrem anrüchigen finanziellen Gebaren Petra Hinz in nichts nach. Ihr Wahlkreis Nr. 061 (Potsdam / Potsdam-Mittelmark II / Teltow-Fläming II) lag in Brandenburg – wohlgemerkt eines der vier Bundesländer, in denen es bei der Wahl vom 22. September 2013 zu einem sogenannten „Überhangmandat“ kam. (https://www.bundestag.de/wk061 Aus der Landesliste der CDU konnte kein Nachrücker aufgeboten werden, denn auf der „Reservebank“ dieser Landes-Partei saß niemand mehr, der hätte nachrücken können. Für diesen Fall hat der Gesetzgeber vorgesorgt. In § 48 Abs 1 Satz 4 BWahlG wird angeordnet: „Ist die Liste erschöpft, so bleibt der Sitz unbesetzt.“ Seit dem Ausscheiden von Katherina Reiche, hat der Bundestag deshalb nicht mehr 631, sondern nur noch 630 Mitglieder. https://www.bundestag.de/bundestag/abgeordnete18/ausgeschiedene

Aber das ist nicht der springende Punkt. Bekanntlich sind bei der Wahl zum 18. Deutschen Bundestag in vier Bundeländern (Thüringen, Sachsen-Anhalt, Brandenburg und im Saarland) 4 sog. „Überhangmandate“ entstanden. Alle bei einer Landespartei der CDU. Die Gewitter­wolken zogen sich über Brandenburg zusammen, wo gleichsam eine Windhose entstand, weil es dort ein „Überhangmandat“ gab. Fällt ein „Überhang“ weg, verändert sich damit auch die Differenz zwischen den Listenplätzen und den Direktmandaten, die von der Landes-CDU in Brandenburg errungen wurden. Und das hat schwerwiegende Folgen.

Wer sich die Mühe macht und nachzählt, der kommt zu dem Ergebnis, dass 2013 die Kan­didaten der Landes-CDU in 9 von insgesamt 10 Wahlkreisen Brandenburgs siegreich waren. Ein Wahlkreis fiel an einen Bewerber der SPD. Die CDU konnte aber nur 8 Listenplätze erringen und blieb mit einem Listenplatz hinter der Summe der Wahlkreissieger aus ihren Reihen zurück. Und das ergibt ein „Überhandmandat“. Eine sehr irreführende Begriffsbil­dung, weil sie suggeriert, es sei ein Mandat entstanden, das dem gewählten Abgeordneten in Wahrheit gar nicht zustehe. Aber so ist es nicht. Der Landeswahlleiter hat Katherina Reiche bestätigt, dass sie vor ihren Mitbewerbern mit 32,6 Prozent der Erststimmen ordnungsgemäß gewählt wurde. Und in § 6 Abs 4 Satz 2 heißt es: „In den Wahlkreisen errungene Sitze ver­bleiben einer Partei (…)“, und zwar auch dann „wenn die Listenplätze hinter den Direkt­mandaten zurückbleiben.

Ein Viertel der „Überhänge“ ist verschwunden

Auch wenn es landauf landab behauptet wird, trifft einfach nicht zu, dass es in Brandenburg einen Abgeordneten gibt, dem das von ihm errungene Direktmandat in Wahrheit gar nicht zu­steht. Diese weit verbreitete Auffassung findet im Bundeswahlgesetz keine Stütze. Sie ist ein Märchen und bleibt ein Märchen. Aber Märchen sind weit verbreitet und werden gerne wei­tererzählt. Doch zurück zum Fall Katherina Reiche. Ihr Wahlkreis bleibt vakant. Das ist amt­lich. Dadurch verändert sich die Differenz zwischen Direktmandaten und Listenplätzen der CDU in Brandenburg. Bei einem Zähl-Appell kommt ans Licht, dass die CDU in Branden­burg nach dem Ausscheiden von Katerina Reiche auf 8 Listenplätze und 8 Direktmandate kommt. – Und siehe da: Das Überhangmandat in Brandenburg ist verschwunden!

Doch das ist kein Grund um aufzuatmen. Bei der Bundestagswahl am 22.9.2013 sind 4 Über­hänge in vier Bundesländern entstanden. Sie wurden ausgeglichen, aber nicht durch 4, son­dern durch 29 Ausgleichsmandate. Der Ausgleich überstieg den Überhang um mehr als das Siebenfache. Das ist unstreitig; und der Wahleiter hat das als endgültiges amtliches Wahl­ergebnis ja auch so verkündet. https://www.bundeswahlleiter.de/de/aktuelle_mitteilungen/downloads/20131009_Erl_Sitzzuteilung.pdf

Fällt nun ein Viertel der insgesamt vier Überhangmandate weg, dann entfällt auch der Rechts­grund für ein Viertel der Ausgleichsmandate. Demnach müssten 7 aus 29 Abgeordneten, die lediglich ein Ausgleichsmandat bekleiden, den Bundestag wieder verlassen. Würde man damit ernstmachen, hätte das Parlament in Berlin danach nicht 630, sondern nur 623 Mitglieder. Und das ist etwas, was natürlich niemandem einleuchten will, schon gar nicht, wenn er zu denen gehört, die im ehemaligen Reichstagsgebäude einen gut dotierten Arbeits­platz unter einer herrlichen Glaskuppel ergattert konnten. Wie auch immer denkt weder der Bundestagspräsident noch der Bundeswahlleiter auch nur im Traum daran, die Abgeordneten mit Ausgleichsman­dat zu ermitteln und sieben von Ihnen aus verschiedenen Bundesländern und aus verschieden Parteien wieder „vor die Türe“ des Hohen Hauses zu setzen, weil in Brandenburg ein Viertel der Überhänge weggefallen ist.

Ein verfassungswidriges „mixtum compositium“

In der Zusammenfassung ergibt sich folgendes Bild: Nach der Wahl, vom 22.9.2013 sind 631 Abgeordnete in den 18. Deutschen Bundestag eingezogen. Im Parlament gibt es regulär aber nur 598 Plätze. Man fasst es kaum, aber es sind auch nur 299 Wahlkreise vorhanden. Da passt also gar nichts mehr zusammen. Das völlig überfrachtete Konstrukt des dualen Wahlverfahren mit Erst- und Zweitstimme ist ein „mixtum compositum“, ein Mischmasch aus der personen­bezogenen „Mehrheitswahl“ und der parteienbezogen „Verhältniswahl“, besser aus der Perso­nenwahl und Parteienwahl. Es hat 2013 zu 4 „Überhängen“ geführt. 2009 sind es 24 gewesen. Sie wurden ausgeglichen, aber nicht durch 4, sondern durch 29 Ausgleichsmandate. Der Aus­gleich überstieg 2013 den Überhang um mehr als das Siebenfache.

Damit nicht genug wurden der CDU 13, der SPD 10, den Linken 4 und den Grünen 2 der ins­gesamt 29 Aufstockungsmandate zugewiesen. Die CSU ging leer aus. Die CDU erhielt also den „Löwenanteil“ am nachgeschobenen Mandatsausgleich. Die alleinige Verursacherin der 4 „Überhänge“ wurde damit zum größten Ausgleichsprofiteur. („Negatives“ Stimmengewicht) Doch der springende Punkt ist ein anderer. Ausgleichsmandate können erst verteilt werden, wenn die Wahllokale geschlossen, die Stimmen ausgezählt und die „Überhänge“ sichtbar ge­worden sind. Sie können also unmöglich durch eine Abstimmung der Wähler legitimiert sein. Die 29 Abgeordneten die lediglich ein Ausgleichsmandat bekleiden, wurden weder in allge­meiner, noch in unmittelbarer, noch in gleicher, noch in geheimer und schon gar nicht in freier Wahl gewählt. Sie wurden sind überhaupt nicht gewählt. Und das ist grob verfassungs­widrig. Deshalb müssen alle 29 den Bundestag auf schnellstem Wege wieder verlassen.

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Erfolgschancengleichheit und Überhangmandate

Zwei bemerkenswerte Zitate

Sowohl zur Frage der Erfolgschancengleichheit als auch zu den Überhangmandaten nimmt Prof. Ralph Backhaus in ungewohnter Weise Stellung. In seinem Aufsatz: „Die Überhangmandate vor dem Bun­desverfassungsgericht“, FestSchr. F. Friedrich Bohl, Hrsg. Gilbert H. Gornig und Philipp Stompfe, S. 259 ff; zugänglich auch in: Marburg Law Review (ML) 1/2015, 18 ff (20 und 22) führt Backhaus aus:

1.  Marburg Law Review 2015, aaO, Seite 20:

„Zunächst wird in der Judikatur des Zweiten Senats der Begriff der Erfolgschancengleichheit eingeführt. (…) Jeder Wähler müsse – ex ante betrachtet – die gleiche rechtliche Möglichkeit haben, mit seiner Stimme auf das Wahlergebnis Einfluss zu nehmen. (…) insoweit seien dar­um die Entscheidungen des Wahlgesetzgebers nur am Maßstab der Erfolgschancengleichheit zu messen.“

 2.  Marburg Law Review 2015, aaO, Seite 22:

„Überhangmandate sind (…) keine Direktmandate sondern Listenmandate. (…) mit der Zutei­lung der Sitze an die in den Wahlkreisen erfolgreichen Bewerber ist die Mehrheitswahl been­det (…). Überhangmandate entstehen vielmehr erst im Rahmen der Sitzzuteilung nach § 6 Abs 2 BWahlG (…). Darum muss die Zahl der 299 (…) Listenmandate erhöht werden („Unter­schiedszahl“ i.S.v. § 6 Abs. 5, Satz 2 BWahlG); die dabei entstehenden zusätzlichen Mandate können nur aus den Landeslisten der Parteien besetzt werden. Überhangmandate sind darum als Listenmandate dem verhältniswahlrechtlichen Teil der Wahl zuzuordnen.“

Kommentar

1. Die Forderung nach einer Erfolgswert-Gleichheit der Stimmen findet in der höchstrichterli­chen Rechtsprechung keine Stütze. (Vgl. BVerfG v. 10.4.1997,  BVerfGE 95, 335 (353).) Statt dessen spricht das Gericht von Erfolgschancen-Gleichheit. Die Verhältniswahl ist ohne Sperrklausel nicht funktions­fähig. Und mit Sperrklausel ist es unmöglich, dass alle Parteien im Verhältnis der er­zielten Stimmen an der Verteilung der Listenplätze teilnehmen. Die von der Sperrklausel erfassten „Splitterparteien“ nehmen an der Verteilung der Listenplätze überhaupt nicht teil. Der Erfolgswert der Stimmen liegt hier bei Null. Die von den „Splitterparteien“ erlangten Sitze werden auf die privilegierten „Parlamentsparteien“ umgeschichtet. Ihr Anteil an den Sitzen ist daher regelmäßig größer als ihr Anteil an den Stimmen. Es gibt also auch bei der Verhältniswahl mit Sperrklausel eine Schieflage, die allgemein als „bias“ bezeichnet wird.

2. Im Fall von Überhangmandaten erzielen die großen Landesparteien mit den Zweitstimmen weni­ger Listenplätze als Direktmandate mit den Erststimmen. Die Sitze aus der Landesliste blei­ben also hinter den Mandaten aus der Direktwahl des Landes zurück. Für diesen Fall stellt § 6 Abs 4, Satz 2 BWahlG fest: „In den Wahlkreisen errungene Sitze verbleiben der Partei (…)“. Daraus folgt, dass die Direktmandate-ohne-die-dazugehörenden-Listenplätze geduldet werden, nicht aber die abgespaltenen Listenplätze-ohne-die-dazu-gehörenden-Di­rektmandate. Diese lösen sich ja nicht in Luft auf, sondern wurden von einer anderen Partei errungen, der es nicht gelang, auch das dazu gehörende Direktmandat zu erobern.

Überhangmandate sind keine unzulässigen Direktmandate, sondern irreguläre Listenplätze. Die Debatte über die Überhangmandate erhält damit eine grundlegend andere Richtung.

 

 

 

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Bundes-Sperrklausel für Landesparteien

Die Achilles-Ferse der Verhältniswahl

Die  Verhältniswahl ist ohne Sperrklausel nicht funktionsfähig. Die Prozent-Basis (Bemessungsgrundlage) der Klausel ist seit der zweiten Bundestagswahl 1953 die Zahl aller bundesweit gültig abgegebenen Zweitstimmen. Die CSU tritt aber gar nicht bundesweit an. Das führt zu Friktionen im Wahlsystem der personalisierten Verhältniswahl. 2013 gab es bundesweit 43.726.856 gültig abgegebene Zweitstimmen. Darin enthalten waren 6.580.755  Zweitstimmen aus dem Freistaat Bayern.

Bei der Bundestagswahl v. 22.9.2013  entfielen auf die CSU 3.243.569 Zweitstimmen. Das waren  49,3 % der bayerischen und 7,4 % der gesamtdeutschen (gültig abgegebenen) Zweitstimmen. Um als Regionalpartei, die nur in Bayern antritt, die Bundes-Sperrklausel zu überwinden, benötigte die CSU 3.087.345 Zweitstimmen (5 % von 43.726.856). Tatsächlich konnte sie 2013 mit 3.243.569 bayerischen Zweitstimmen die Fünf-Prozent-Marke um 156.224 Stimmen überspringen und damit einen Bundesanteil von 7,4 % erreichen.

Jenseits der Fünf-Prozent-Hürde

Würde bei der CSU die absolute Zahl auf weniger als 3.087.345 der (gültig abgegebenen) Zweitstimmen absinken, d.h. unter 46,9 % der bayerischen Zweitstimmen (!) fallen, würde die Partei – theoretisch – mit mehr als zwei Fünfteln der Landesstimmen an der Sperrklausel scheitern und deshalb gar keine Listenplätze erreichen. Die CSU hat aber in den 45 Wahlkreisen des Freistaates schon immer die meisten Sieger gestellt, d.h. weit mehr als die drei sog. „Grundmadnate“ erlangt. 2013 gewann sie sogar ausnahmslos alle 45 Direktmandate und hätte deshalb nach § 6 Abs 3 Satz 1 BWahlG n.F. auch die Zweitstimmen behalten können. Die CSU steht somit jenseits der Sperrklausel.

Ganz anders erging es der Bayernpartei (BP). Bei der ersten Bundestagswahl im Jahre 1949 war die Sperrklausel noch auf das jeweilige Land bezogen. Die BP erzielte 17 Sitze, 11 davon waren Direktmandate. Als Partei erlangte die BP 20,9 % aller Zweitstimmen in Bayern. Das waren 4,2 % aller gültig abgegebenen Zweitstimmen im Bundesgebiet. Wegen der 11 Direktmandate wäre bei der BP im Fall einer Bundes-Sperre die Grundmandats-Regelung zum Zuge gekommen. Bei der zweiten Bundestagswahl 1953 wurde die Bemessungsgrundlage der Fünf-Prozent-Hürde  verändert und eine Bundes-Sperre eingeführt. Der Zweitstimmen-Anteil der BP in Bayern sank 1953 auf 9 % und lag damit hoffnungslos unter der Fünf-Prozent-Marke im Bund. Die BP erlangte außerdem auch kein Direktmandat mehr. Sie blieb wegen der für sie in Bayern unüberwindbaren Bundes-Sperre auch bei allen weiteren Wahlen chancenlos und zog nie wieder in den Bundestag ein.

Mit der Bundes-Sperre ist es also gelungen, der Bayernpartei in Bundestagswahlen das Lebenslicht auszublasen.  Bei der CSU war das nicht der Fall. Würde man jedoch die Prozentbasis nicht auf die gültig abgegebenen, sondern auf alle Zweitstimmen erhöhen, die ungültigen und die nicht-abgegebenen eingeschlossen, könnte dieses Schicksal eines Tages wohl auch die CSU treffen. Hier gilt der bekannte Satz: Bei einer frei bestimmbaren Prozentbasis kann man jeden beliebigen Prozentsatz ausrechen.

Wegen der Sperrklausel gab es 2002 zwei Überhangmandate

Die Partei des Demokratischen Sozialismus (PDS) war de facto eine Regionalpartei, die nach der Wende 1998 in den fünf neuen Bundesländern hinzukam. In der Wahl von 1990 und 1994 gab es in den neuen Ländern noch keine Bundes-Sperre. Gewählt wurde mit einer getrennten Fünf-Prozent-Hürde für die 11 alten und die fünf neuen Bundesländer. 2002 änderte sich das, und PDS konnte die gesamtdeutsche Sperrklausel bezogen auf alle gültig abgegebenen Zweitstimmen des gesmgten Wahlgebietes nicht überwinden. Mit Petra Pau und Gesine Lötzsch erlangte die PDS aber in zwei Wahlkreisen den Sieg. Für einen dritten reichte es damals nicht. Die Regelung für die Grundmandate kam für die PDS daher 2002 nicht zum Tragen.

Anders als für die Zweitstimmen gibt es für die Erststimmen keine Sperrklausel. Wer in einem der zuletzt 299 Wahlkreise schon deshalb mit weniger als 5 % der Erststimmen des Bundes gewinnt, weil in einzelnen Wahlkreisen gar nicht 5 Prozent aller Erststimmen zu erreichen sind, der hat nichts zu befürchten: Petra Pau und Gesine Lötzsch zogen daher unangefochten in den Bundestags ein. Dadurch entstanden 2002 auf der Seite der PDS  aber zwei sog. „Überhangmandate“ (Direktmandate ohne Listenplatz), die jedoch in keiner Statistik auftauchen. Die Fünf-Prozent-Hürde kann demnach unterhalb der Grundmandate sehr wohl zu einem oder zwei Überhangmandaten führen.

Die Sperrklausel führt im Ergebnis dazu, dass bei den privilegierten Parlamentsparteien – zu Lasten der sog. Splitterparteien – der Anteil an den Sitzen regelmäßig größer ist als der Anteil an den Zweitstimmen. (Bias, d.h. Schieflage) Die Parteien rücken wegen der Sperrklausel regelmäßig nicht mehr im Verhältnis der von ihnen erlangten Zweitstimmen in den Bundestag ein. Die Klausel ist deshalb die Achilles-Ferse der Verhältniswahl. Durch Bundessperren wird außerdem das föderative Wahlsystem unterlaufen. Wie auch immer, unter dem Gesichtspunkt einer fairen Wahl mit vergleichbaren Bedingungen sind Bundes-Sperrklauseln für Landesparteien auch verfassungsrechtlich ein Unding:  Und stellt man die Direktmandate und die Listenplätze nebeneinander, wird sowieso nicht mit der gleichen Elle gemessen.

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