Und kommt jetzt noch eine dritte Stimme?

Die Reform des Wahlrechts geht in die nächste, die 23. Runde

Der Deutsche Bundestag hat als Wahlgesetzgeber vollständig versagt. Seine Gesetzgebungswut kennt keine Hemmungen. In zwanzig Legislaturperioden gab es 22 Wahlrechtsgesetze. Und die nächste, die 23. Reform steht schon vor der Türe. Sie soll den juristischen Scherben­haufen beseitigen, der bei der letzten Wahl im Jahr 2021 entstanden ist, sie tut es aber nicht. Außerdem soll das Wahlrecht für Minderjährige und eine zwingende Frauenquote neu eingeführt werden, was hier aber nicht näher abgehandelt werden kann.

„Der Deutsche Bundestag besteht (…) aus 598 Abgeordneten.“ Abweichungen davon sollte es eigentlich nicht geben. Trotzdem gelten sie als zulässig, wenn sich aus dem Gesetz etwas ande­res ergibt. (Vgl. § 1 BWahlG) Die Zahl der zu wählenden Mitglieder des Bundestages kann schwerlich eine unbestimmte Menge mit einer offenen Obergrenze sein. Solche Abweichungen vom Normalfall hat es trotz allem immer gegeben, außer in den Wahlen von 1965 bis 1976. Sie fielen aber vor 1994 nicht sonderlich ins Gewicht. Erst danach wurde das anders und es kam wiederholt, sogar zu zweistelligen Überschreitungen der Soll- durch die Ist-Zahlen. 2013 gab es noch 4 sog. „Überhänge“ und 29 Ausgleichsmandate, 2017 wurden bereits 46 Überhänge und 65 Ausgleichsmandate gezählt, 2021 waren es 34 Überhänge und sogar 104 Ausgleichs­mandate. Vor 2013 gab es im Bund gar keinen Ausgleich, und das Grundgesetz verlangt das ja auch nicht. Schon durch die Rückkehr zum alten Wahlrecht vor 2013 würde der Bundestag ganz erheblich verkleinert werden. Doch daran denkt niemand.

Grundlegende Kehrtwende

Endlich reift nun die Auffassung, dass nicht mehr Abgeordnet in das Parlament einziehen dür­fen, als dort Plätze vorhanden sind. Daher ist es richtig und gut, dass sich die „Ampel-Koalition“ zuletzt doch dazu durchringen konnte, ein Wahlrecht ganz ohne Überhang und auch ohne Aus­gleichsmandate zu schaffen. Das ist eine grundlegende Abkehr von der bislang herrschenden Meinung. Am einfachsten wäre das wohl zu erreichen, wenn man künftig statt mit zwei nur noch mit einer Stimme wählen würde. Genau das will die „Ampel“ offenbar nicht. Denn sie hält nach wie vor und mit großer Verbissenheit an der sog. „personalisierten“ Verhältniswahl fest. Um die Parteienwahl mit den geschlossenen Landeslisten durch die klassische Personen­wahl in den Wahlkreisen lückenlos zu „personifizieren“, braucht man natürlich zwei Stimmen.

Zwei Stimmen sind immer auch zwei Wahlen, die nicht deckungsgleich sind und regelmäßig zu verschiedenen Wahlergebnissen führen. Die leidigen Abweichungen, genauer gesagt die sog. „Überhänge“, lassen sich daher nicht ausschließen, solange die Wähler zwei Stimmen haben, diese unabhängig voneinander vergeben, also auch gegen einander richten dürfen. Die Doppelwahl eines CDU-Abgeordneten in seinem Wahlkreis und noch einmal aus der Landes­liste einer anderen Partei, etwa der SPD, das macht einfach keinen Sinn. Soll dieses unsinnige „Panaschieren“ verhindert werden, muss man die Personen- mit der Parteienwahl untrennbar verbinden, das sog. Stimmensplitting also ausschließen. Die Zweit- oder Landesstimme gilt dann der Partei, die Erst- oder Personenstimme dem von ihr im Wahlkreis aufgestellten Kandidaten. Mit der Erststimme wird entschieden, wer in den Bundestag einzieht, mit der Zweitstimme wird festgelegt, wie viele Abgeordnete es sind, die den einzelnen Parteien zustehen. Gewiss, das wäre schön, doch so ist es leider nicht.

Überflüssige Doppelwahl

Das duale Wahlsystem der „personalisierten“ Verhältniswahl, also die Doppel- oder Zwil­lingswahl mit zwei Stimmen, setzt voraus, dass die Summe aller Wahlkreise mit der Summe aller Listenplätze übereinstimmt. Das ist aber nicht der Fall. Der Bundestag besteht aus 598 Abgeordneten. Es gibt aber nur 299 Wahlkreise, aus denen nicht mehr als 299 Direktmandate hervorgehen können. Für weitere „Überhänge“ an Direktmandaten, die zu den 299 noch hinzu­kommen könnten, gibt es einfach keinen Raum. Anders als Ausgleichsmandate sind Überhänge keine Zusatzsitze im Sinne von zusätzlichen Direktmandaten. Und schon gar nicht handelt es sich um Direktmandate, die einem direkt gewählten Abgeordneten in Wahrheit gar nicht zu­stehen, wie das – unwidersprochen – landauf landab, fälschlich unterstellt wird. Wer in seinem Wahlkreis die meisten Stimmen erhalten hat, dem steht das wohlerworbene Direktmandat auch zu. Es gibt einfach keine unzulässigen Direktmandate, die man ausgleichen muss. – Punkt!

Tatsächlich gibt es jedoch nicht genug Wahlkreise, um über alle 598 Plätze im Bundestag mit beiden Stimmen – der Personen- und der Landesstimme – zu entscheiden. Für eine „personali­sierte“ Verhältniswahl, die diesen Namen auch verdient, müsste die Zahl der Wahlkreise durch Halbierung verdoppelt, also auf 598 angehoben werden. Weil es nicht genug Wahlkreise gibt, klafft im gegenwärtig geltenden Wahlrecht mit zwei Stimmen eine gewaltige Personalisie­rungslücke. Wer einen Abgeordneten unmittelbar wählt, der wählt zugleich und unweigerlich auch seine Partei. Eine zweite Stimme braucht man dazu nicht. Demnach sind es zwei Reform­schritte, um den leidigen Überhängen – die bei einer Wahl mit nur einer Stimme gar nicht ent­stehen – den Garaus zu machen und mit ihnen auch die noch leidigeren Ausgleichsmandate von der Bildfläche verschwinden zu lassen: Zuerst muss das Stimmensplitting weg. Sodann muss die Zahl der Wahlkreise von 299 auf 598 angehoben werden. Zwei Stimmen sind umständlich, aber irgendwie auch machbar. Man kann ein und denselben Abgeordneten zweimal, vielleicht sogar dreimal wählen … – aber einmal ist genug!

Zwei Wahlchancen

Die Abgeordneten des Bundestages wissen es sehr genau: Wer im Wahlkreis verliert, hat über die Landesliste eine zweite Chance, wenn er zugleich für einem „sicheren“ Platz auf einer Landesliste zur Wahl nominiert wurde. Der prominenteste Wahl-Kreisverlierer mit Listenman­dat war wohl der SPD-Spitzenkandidat in der Wahl von 2017, Peer Steinbrück. Er hat damals in seinem -Wahlkreis verloren, ist aber auf dem ersten Platz der Landesliste in NRW trotzdem in den Bundestag eingezogen. Um einer möglichen Blamage zu entgehen, hat Armin Laschet 2021 erst gar nicht erst für einen Wahlkreis kandidiert und ist auf dem „sichern“ ersten Platz allein über die NRW-Landesliste der CDU trotzdem in den Bundestag eingezogen.

Die FDP hat 2021 keinen einzigen Wahlkreis gewonnen, auch der Vorsitzender Christian Lin­dner nicht. Von einer „personalisierten“ Verhältniswahl, an der doch unbedingt festgehalten werden soll, kann bei der FDP überhaupt keine Rede sein. Die Doppelwahl mit zwei Stimmen hat aber genau aus diesem Grund für die Abgeordneten eine unwiderstehliche Anziehungskraft, die von der zweiten Wahlchance durch die „die rettende Hand“ der Zweitstimme ausgeht. Und in der Tat hat die „Ampel“-Koalition, allen voran die FDP, natürlich nicht die geringste Absicht, sich von der Wahl mit zwei Stimmen zu verabschieden. Man kann es drehen und wenden wie man will, eine Wahl mit nur einer Stimme ist im Deutschen Bundestag nicht mehrheitsfähig. – Vor den Ideen haben sich die Interessen schon immer blamiert.

An den Eckpunkten zur Reform der Bundestagswahl lässt Prof. Bernd Grzeszick, selbst Mit­glied der Kommission zur Reform des Wahlrechts, kein gutes Haar. In einem spektakulären Beitrag, der am 24.5.2022 unter dem Titel „Ampel-Pläne evident verfassungswidrig“ (Legal Tribune Online LTO 5/2022) erschienen ist, heißt es: „Die legitimatorischen Defizite des Vor­schlags“ der Ampel-Koalition seien „offensichtlich“. Der Vorschlag der Ampel falle „ernüch­ternd aus“. Er verstoße „in verschiedener Hinsicht gegen zentrale wahlrechtliche Vorgaben des Grundgesetzes“. Insbesondere könne es nicht sein, „dass an Stelle eines Wahlkreis-Siegers ein Verlierer aus den Wahlkreisen in den Bundestag einzieht.“ Die Drei-Parteien-Koalition ließ sich davon aber nicht abschrecken. Sie brachte ihr Konzept – das auf der Internetseite des FDP-Abgeordneten Konstantin Kuhle (Aktuelles 18.5.2022, „So will die Ampel den Bundestag verkleinern“) zugänglich ist – unverändert in die Kommission zur Reform des Wahlrechts ein.

Gegen den Willen der CDU/CSU-Vertreter hat Kommission am 7.7.2022 beschlossen: „Das Wahl­system soll so reformiert werden, dass die Regelgröße des Deutschen Bundestages von 598 Sitzen sicher eingehalten wird.“ Dem hätte die Opposition zustimmen sollen. Denn das ist richtig, das ist gut und das ist wünschenswert. Die leidigen Überhangmandate sollen aber gar nicht verhindert, sondern erst nachträglich für ungültig erklärt werden. Die „Ampel“ will also das Kind zuerst in den Brunnen fallen lassen, um es dann wieder herauszuziehen. Und das ergibt keinen Sinn. Die Wähler sollen nämlich wählen wie bisher. Kommt es wegen der gespaltenen Abstimmung in der Doppelwahl mit zwei voneinander getrennten Stimmen zu den – nur vermeintlich unzulässigen – „Überhängen“, sollen die entsprechenden Direktmandate mit den jeweils kleinsten Anteilen an Erststimmen einfach unter den Tisch fallen. Die CSU hat 2021 in insgesamt 46 bayerischen Wahlkreisen in 45 Fällen den Sieg errungen. Die 34 von ihr erlangten Listenplätze blieben aber hinter der Direktwahl um 11 sog. „Überhänge“ zurück. – Nach neuem Wahlrecht würde also die CSU fast ein Viertel ihrer 45 Direktmandate verlieren!

Die Koalition lässt sich nicht nur dazu verleiten, wohlerworbene Direktmandate nachträglich für ungültig zu erklären und danach wieder „einzukassieren“. Sie geht darüber noch einen gewaltigen Schritt hinaus. Weil es keine unbesetzten Wahlkreise geben soll, will sie auf den Stimmzettel eine dritte, eine Ersatz- bzw. Eventualstimme einführen. Sie soll an die Stelle der nachträglich für ungültig erklärten Erst- bzw. Wahlkreis-Stimme treten. Die Wähler können nicht mehr einfach wählen, wen sie wollen. Im Ergebnis werden so die Wahlkreis-Sieger durch Wahlkreis-Verlierer ersetzt. – Eine aberwitzige Idee!

Der Vorsitzende der CSU-Landesgruppe im Deutschen Bundestag, Alexander Dobrindt, hat bereits angedroht: „Sollte es soweit kommen (…) werden wir dagegen umgehend Verfassungs­klage einreichen.“

Pro Kopf eine Stimme?

Bekanntlich führen viele Wege nach Rom, wie ein kurzer Rechtsvergleich zeigt. Es gibt aber auch Abwege, und die führen eben nicht nach Rom, sondern in die Irre. In Großbritannien und dem übrigen Commonwealth gilt das klassische „Westminster-Modell“ mit einer Stimme. Überhang und Ausgleichsmandate sind dem Verfahren fremd. Es kommt ohne Sperrklausel aus. Wer die meisten Stimmen hat, ist gewählt (einfache Mehrheit). Keinem Briten kann man klarmachen, dass man zwei Stimmen braucht, eine für die Konservativen und noch eine für Labor. Trotzdem ist dieses sehr einfache und für die Wähler durchschaubare Verfahren, das in den Urkunden seit 1429 nachgewiesen werden kann, auf dem europäischen Kontinent unver­mittelbar.

Auch in Frankreich gibt es nur eine Stimme. Man braucht allerdings zwei Wahlgänge. Erreicht niemand in seinem Wahlkreis mehr als die Hälfte der gültig abgegebenen Stimmen (absolute Mehrheit), kommt es zur Stichwahl unter den beiden Bestplatzierten, wie das bei Bürger­meisterwahlen auch in Deutschland üblich ist. Dagegen spricht, dass die Wahlbeteiligung im zweiten Wahlgang regelmäßig absinkt und bei den jüngsten Parlamentswahlen von 2022 auf weniger als die Hälfte der Wahlberechtigten zurückfiel, der Wahlsieg im Endergebnis also mit weit weniger als einem Drittel der Stimmen aller Wahlberechtigten erreicht wurde.

Finnland folgt, jedenfalls nach den Berichten in der Tagespresse, dem Prinzip der sog. „Grabenwahl“ mit zwei vollständig voneinander getrennten Stimmen. Die Hälfte der Abgeordneten wird in Wahlkreisen unmittelbar gewählt. Die andere Hälfte zieht über die Listen der Parteien in das Parlament ein. Es kommt aber niemand auf die Idee, die Direktwahl von der Listenwahl abhängig zu machen. Überhänge sind daher denkbar, spielen aber keine Rolle. Bei diesem Verfahren kommen alle Parteien zweimal zum Zuge, die großen wie die kleinen: Die großen Parteien erscheinen also zweimal groß, und die kleinen zweimal klein.

Bleibt Möglichkeit nach den Grundsätzen der Verhältnis- bzw. Parteienwahl nur mit einer Stimme, aber mit offenen, statt mit geschlossenen Listen abzustimmen. Damit kann man leben, wenn die entsprechenden Wahlgebiete nicht zu groß sind und für die Wähler überschaubar bleiben (sog. kleine Listenwahl). Bei den Landtagswahlen in Bayern, die in sieben Regionen abgehalten wird, ist das der Fall. Doch wird auch in den stolzen Freistaat trotzdem zweimal gewählt. Niemand weiß warum.

„Die wirklich großen Dinge sind einfach“, soll Konrad Adenauer gesagt haben. Eine Wahl wird nicht dadurch besser und gerechter, dass man zweimal zur Wahlurne geht. Pro Kopf eine Stimme. Das ist und bleibt das Beste.

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