Zwei Stimmen sind zwei Wahlen, man braucht aber nur eine
Das duale Wahlsystem legt die Regierung fast immer in die Hand von Koalitionen. Weil sie erst nach der Wahl entstehen, sind sie der unmittelbaren Entscheidung des Wählers entzogen. Das ist der große „Pferdefuß“ der Verhältniswahl, der sich auch bei der Wahl in Niedersachsen nicht übersehen lässt: Obwohl sie die stärkste politische Kraft im Lande ist, geht die Wahl für die CDU dort wahrscheinlich verloren. Denn sie hat keinen Koalitionspartner mehr. Nur unter der Voraussetzung, dass die CDU mehr als 40 und die FDP mehr als 7 Prozent der Zweitstimmen „holt“, ist eine bürgerliche Koalition in Reichweite. Das ist aber bei der Landtagswahl am 20.1.2013 in Niedersachsen nicht in Sicht.
1. Ohne Koalition keine Regierung
Erkenntnis ergibt sich aus Beobachtung und Erfahrung. Nichts schärft die Urteilskraft mehr als Empirie und Geschichte. Je konkreter die Beschreibung des Sachverhalts, um so besser für die politische und rechtliche Bewertung. Vier verschiedene Wahlprognosen aus dem Monat Dezember 2012 (1) ergaben bei der Sonntagsfrage, die allein auf die Zweitstimmen abzielt, für die Bildung einer Koalitionsregierung im Landtag von Hannover folgendes Bild:
- Die CDU pendelte bei den Zweitstimmen um die 40-Prozent-Marke.
- Die SPD erreichte bei den Zweitstimmen etwa 33 Prozent.
- Die Grünen schwankten bei den Zweitstimmen zwischen 12 und 15 Prozent.
- Die FDP konnte zuletzt im September 2012 die 5-Prozent-Hürde nehmen, danach nicht mehr.
- Die Linke lag etwa auf der Höhe der FDP.
- Die Piraten ebenfalls.
Nach dem amtlichen Endergebnis für die letzte Landtagswahl in Niedersachsen am 27.1.2008 kam die CDU auf 42,5 Prozent, die FDP auf 8,2 Prozent der Zweitstimmen. (2) Die Sollzahl für ein bürgerliche Koalition war damit 2008 erreicht. Die SPD erlangte dagegen nur 30,3 Prozent, die Grünen 8,0 Prozent der Zweitstimmen. Die Linke kam auf 7,1 Prozent. So konnte auch eine Dreier- oder „Ampel-Koalition“ 2008 nicht zustande kommen, durch die gegen den Willen der stärksten politischen Kraft im Lande hätte regiert werden können.
Wie so oft geht auch bei der Niedersachsenwahl am 20.1.2013 voraussichtlich die stärkste politische Kraft in die Opposition. Das erinnert an die Bundestagswahl von 1976, als die beiden Unionsparteien CDU und CDU zusammen mit 48,6 Prozent der Zweitstimmen (sic!) von der Regierung ausgeschlossen wurden. Gleichwohl beharren selbst Vertreter der Union sogar in den Beratungen zur 1. Lesung des 22. Wahlrechts-Änderungsgesetzes im Deutschen Bundestag auf der Bewertung, das duale Wahlsystem der mit-der-Personenwahl-verbundenen-Verhältniswahl habe sich „bewährt“. (3)
Dies ist um so erstaunlicher, als die Doppelwahl mit Erst- und Zweitstimmen absurde Konsequenzen zeitigt: Überhangmandate, Stimmensplitting, negative Stimmenmacht und leer stehende Wahlkreise und Leihstimmen. Auch krankt das duale System aus Direktwahl in Wahlkreisen und Listenwahl im ganzen Land daran, dass viele Wähler die Wirkung ihrer Stimmabgabe nicht hinreichend durchschauen. Selbst das Verfassungsgericht sieht Anlass, mehr „Normenklarheit“ und „Verständlichkeit“ zu fordern. (4)
2. Leihstimmen sind zweischneidig
In dieser Lage, die sich verfestigt hat, muss sich die CDU darauf einstellen, dass sie in der FDP auch dann keinen Koalitionspartner mehr finden kann, wenn die Liberalen die 5-Prozent-Hürde etwa durch eine gezielte „Leihstimmen-Kampagne“ überwinden würden. Im Gegenteil, wenn die Koalition mit der FDP verfehlt wird, wirken sich die Leihstimmen voll zu Ungunsten der CDU aus. „Leihstimmen“ sind also sehr zweischneidig.
Die CDU würden in Niedersachsen das gleiche Schicksal erleiden wie in NRW: Sie würde der FDP in den Landtag helfen und dafür selbst durch eine um so drastischere Wahlniederlage „abgestraft“ werden. (5) Ohne „Leihstimmen“ würde diese Niederlage weit weniger dramatisch ausfallen. Mit „Leihstimmen“ kann man sich also tief ins eigene Fleisch schneiden. Viele Wähler verkennen das und tun es trotzdem.
Nach den vier verschiedenen Dezember-Prognosen macht 2013 in Niedersachsen voraussichtlich Rot-Grün das Rennen. Und der Wechsel gehört zur Demokratie. Freilich werden SPD und Grüne durch eine sog. „Koalition der Wahlverlierer“ die stärkste politische Kraft im Lande aushebeln. Die CDU geht in die Opposition.
In einer solchen Situation sollten alle Parteien überlegen, ob es nicht glaubwürdiger und besser wäre, sich dem zu stellen und den Wählern klar zu machen, dass eine starke Opposition etwas Gutes für das Land sei und dass sie diese so wichtige Rolle annehmen würden, wenn die Wähler es so haben wollen. Alle Parteien sollten darauf bedacht sein, auch aus einer Wahlniederlage für die weiter entfernte Zukunft das Bestmögliche zu machen. Eine kraftvolle Opposition ist in der Demokratie unverzichtbar. Wer sich dafür zu gut ist, den „bestraft das Leben“ – hart und unerbittlich.
3. Für die kleinen Parteien spielt die Erststimme keine Rolle
In Niedersachsen wurde auf Betreiben der FDP 1990 das duale Wahlsystem mit Erst- und Zweitstimme eingeführt. Davor wurde so gewählt wie 1949 im Bund und noch heute in Baden-Württemberg. Der Stimmzettel wurde nur einmal gekennzeichnet, um sowohl den örtlichen Wahlkreisbewerber und zugleich auch dessen Partei auszuwählen. Dieses duale Wahlverfahren schließt das Stimmensplitting aus, nicht aber die Überhangmandate. Schon bei der ersten Bundestagswahl 1949 gab es zwei Mandatsüberhänge und Baden-Württemberg sind sie nicht die Ausnahme, sondern die Regel. (6)
Der Landtag in Hannover besteht heute aus 135 Sitzen. Es gibt aber nur 87 Wahlkreise. In 68 Wahlkreisen konnte die CDU 2008 den Sieg davon tragen. Eigentlich ein traumhaftes Wahlergebnis bei den Erststimmen, die aber für den Wahlsieg nicht ausschlaggebend sind. In nur 19 Fällen stellte die SPD den Gewinner eines Wahlkreises. Die kleineren Parteien erlangen – wie überall im dualen Wahlsystem – nur einige wenige oder überhaupt keine Direktmandate wie 2008 in Niedersachsen. Trotzdem zogen sie in den Landtag ein. Und weil das so ist, muss man die Frage stellen: Wozu braucht man dann die Erststimmen?
Wie gesagt entstanden bei der CDU 8 Überhangmandate, da sie 2008 mit den Zweitstimmen nur 60 Listenplätze erlangte. Die 8 Überhänge werden in Niedersachsen ausgeglichen wie folgt: Ihre Zahl wird verdoppelt und zur Regelzahl der 135 Sitzen hinzugezählt. Von diesem Ergebnis werden die 87 Direktmandate abgezogen und der Rest der verbleibenden Mandate auf die Parteien im Verhältnis ihrer Stimmenanteile nach dem Höchstzahl-Verfahren von d‘ Hondt aufgeteilt. (7)
Bei dieser Verteilung der Mandate im Landtag von Hannover entfielen auf die CDU 67 Sitze: also 60 Listenplätze und 7 Überhänge. Es verblieb ihr also ein Überhangmandat, das nicht mehr ausgeglichen wurde. Dieses unausgeglichene Überhangmandat darf die CDU nach dem Landeswahl-Gesetz behalten. Wegen der Ausgleichsmandate führt das Stimmensplitting in Niedersachsen nicht – oder nur in einer irrealen Extremsituation – dazu, dass die Verhältnisse aus der Zweitstimmen-Wahl durch die Erststimmen-Wahl umgekippt werden können. Bei der Niedersachsen-Wahl am 20.1.2013 ist das nicht zu erwarten.
4. Ausgleichsmandate entwerten das Stimmensplitting
Eine „personalisierte“ Verhältniswahl, bei der die Wähler mit der Erststimmen einen Wahlkreis-Kandidaten und mit den Zweitstimmen die Landesliste einer Partei wählen, findet auch in Niedersachsen nicht statt. Denn die kleinen Parteien erreichen gar keine Direktmandate. Dafür ist ja schon die Zahl der Wahlkreise zu klein: Die 135 Sitze im Landtag können durch die Erststimmen-Wahl gar nicht vollständig „personalisiert“ werden, weil es ja nur 87 Wahlkreise gibt. Die Theorie der „personalisierten“ Verhältniswahl erleidet also nicht nur im Bund, sondern unter den Ländern konkret auch in Niedersachsen erneut Schiffbruch. (8) Dies ist weder im rechts- und politikwissenschaftlichen Schrifttum noch in der Politik hinreichend erkannt worden. (9)
Das Stimmensplitting war 2008 in Niedersachsen nicht zu übersehen: Bei insgesamt 3,5 Mio. abgegebenen Stimmen gaben 56.000 Wähler der CDU ihre Erst- nicht aber ihre Zweitstimme. Bei der SPD waren es 47.000. Die höchste Zahl erreichte das Stimmensplitting bei der FDP: Hier gaben – umgekehrt! – knapp 88.000 Wähler der FDP ihre Zweit- nicht aber ihre Erststimme. Bei den Grünen war der Überhang an Zweitstimmen nicht einmal halb so groß: 35.000 Wähler gaben den Grünen ihre Zweitstimme, aber nicht ihre Erststimme. Bei den Linken war das Stimmensplitting am geringsten: 26.000 Wähler gaben den Linken ihre Zweit- aber nicht ihre Erststimme.
Dieses Ergebnis verblüfft, weil die Mandatsüberhänge in Niedersachsen ausgeglichen werden, was das Stimmensplitting seiner Wirkung beraubt. (10) Und trotzdem splitten die Wähler. Bei genauerer Betrachtung macht das jedenfalls bei den kleinen Parteien sogar Sinn: Weil die kleinen Parteien keine Direktmandate erreichen, die Erststimme also für sie bedeutungslos ist, profitieren sie von den Ausgleichsmandaten, wenn ihre Zweitstimmen-Wähler beide Stimmen splitten.
Aus dieser Perspektive betrachtet, ist wirklich überraschend, dass dies keineswegs alle Wähler der FDP durchschauen und auch tun. Täten sie es, könnte das Totalsplitting bei der FDP in Kombination mit einer Leihstimmen-Kampagne bei der CDU vielleicht doch dazu führen, dass über die entstehenden Ausgleichsmandate eine bürgerliche Koalition in den Bereich des Möglichen rücken würde. Freilich würde eine solche Wahlabrede – um das Wort Manipulation zu vermeiden – zu einen Nachspiel vor dem Verfassungsgericht des Landes führen.
5. Die negative Stimmenmacht ist noch immer ein Problem
Die Erststimmen-Wahl ist überhaupt nur für die CDU und die SPD mandatsrelevant: Außer diesen beiden Großparteien erreichte keine andere der kleineren Parteien in einem Wahlkreis 2008 auch nur die relative Mehrheit. Wie gesagt ist die Erststimme für die FDP ebenso wie für die Grünen insoweit bedeutungslos: Sie kann diese Stimmen aber an die großen Parteien verleihen oder verschenken und damit – wie gezeigt – sogar Überhänge entstehen lassen, die dann ausgeglichen werden, so dass die FDP und die Grünen aus dieser Wahltaktik Ausgleichsmandate „herausschinden“ können.
Eine rechtliche Bewertung muss auf den „inversen Erfolgswert“ der Ausgleichsmandate abstellen. Das Verfassungsgericht hat dazu gesagt, dass es zwischen Stimmen und Mandaten niemals zu einer negativen Korrelation kommen darf. (11) Stimmen und Mandate müssen sich stets proportional zu einander verhalten: Je mehr Stimmen, um so mehr Mandate und umgekehrt. Bei der Landtagswahl in Niedersachsen gab es 2008 ein ernstzunehmendes verfassungsrechtliches Problem, aber keine Verfassungsklage. Und wo kein Kläger, da kein Richter.
2008 erhielt die SPD 5 die FDP 2 Ausgleichsmandate. Die Grünen und die Linke jeweils eines. Und damit stellte sich die Frage nach der negativen Stimmenmacht, hier allerdings bei den Erststimmen. Das Verfassungsgericht hat mit Urteil v. 25.7.2012 jede negative Stimmenmacht uneingeschränkt verworfen. (12) Bei den Mandatsausgleich kommt diese Entscheidung voll zum Zuge.
Teile der FDP-Wähler verschenken ihre für sie bedeutungslosen Erststimmen vor allem an die CDU, Teile der Wähler von den Grünen vor allem an die SPD. Bei der CDU kam es 2008 zu 8 Überhängen. Die FDP profitierte davon mit zwei Ausgleichsmandaten, obwohl oder sogar weil sie um 88.000 Erststimmen hinter den Zweitstimmen am deutlichsten zurückblieb. Wären diese 88.000 Erststimmen bei der FDP verblieben, hätte sie weniger Mandate erreicht. Und genau das wollte das Verfassungsgericht ohne Wenn und Aber verhindern, nämlich dass mit weniger Stimmen mehr Mandate erzielt werden können.
6. Ausgleichsmandate sind grob verfassungswidrig
Da sich die Verhältnisse im Bundesrat verändern, wenn in Niedersachsen Rot-Grün an die Regierung kommt, liegt es nahe, dass die politisch betroffenen Parteien nach Ansatzpunkten zu einer Verfassungsklage suchen. Im Voraus sind diese aber nicht zu erkennen. Bei der Wahl 2008 hätte die SPD die Wahl mit der oben (unter 4.) vorgetragenen Argumentation vielleicht zu Fall bringen können. Sie hat es aber nicht versucht. Bei der Landtagswahl 2013 zeichnet sich nicht ab, dass bei der SPD Überhänge entstehen und die Grünen durch Erststimmen-Verzicht für sich Ausgleichsmandate „herausschinden“ konnten. Wenn es zu Mandatsüberhängen kommt, dann wohl zuerst bei der CDU. Abschließend wird man die Prozesschancen aber erst nach der Wahl beurteilen können.
Sollte allerdings die FDP wegen der Fünf-Prozent-Klausel nicht in den Landtag einziehen, obwohl sie mit einem oder mehreren Ausgleichsmandaten eingezogen wäre – weil sie nicht die erforderliche Zahl der Stimmen, mit dem Ausgleich aber die Zahl der Mandate jenseits der Fünf-Prozent-Hürde erreicht hätte – könnte die FDP dagegen vor dem Verfassungsgericht des Landes Front machen. Auch das ist vorstellbar, auch wenn diese Argumentation einer „reductio ad absurdum“ ähnelt. An den Machtverhältnissen im Landtag ändert dies allerdings nichts. Und darauf kommt es in hohem Maße an. Es kann deshalb passieren, dass die Klage allein schon deshalb als irrelevant zurückgewiesen wird. Das muss aber nicht sein, weil es für die FDP ein gewaltiger Unterschied ist, ob sie in den Landtag einzieht oder nicht, auch wenn sich dadurch die Machtverhältnisse nicht verändern.
Gegen die Ausgleichsmandate als solche kann man natürlich immer mit Rechtsmitteln angehen. Sie kommen ohne Zutun der Wähler zustande. Um Ausgleichsmandate zu erlangen, brauchen die Parteien, die davon profitieren, gar keine Stimmen der Wähler. Denn die Träger von Ausgleichsmandaten werden erst nach der Wahl – also außerhalb der Abstimmung – obrigkeitlich in das Mandat eingesetzt. Doch Volksvertreter werden vom Volk gewählt. Auf diesem Prinzip fußt die Demokratie. Genau das ist bei den Ausgleichsmandaten nicht der Fall: Abgeordnete mit Ausgleichsmandat werden nicht in allgemeiner, nicht in unmittelbarer, nicht in freier, nicht in gleicher, auch nicht in geheimer Wahl gewählt. Sie werden überhaupt nicht vom Wahlvolk gewählt. Ausgleichsmandate sind bei allen Wahlen, sei es im Bund, sei es im Land grob verfassungswidrig – also auch in Niedersachsen.
7. Wer mit zwei Stimmen wählt, holt sich den Teufel ins Haus
Zwei Stimmen sind zwei Wahlen. Man braucht aber nur eine. Wer trotzdem mit zwei Stimmen wählt, der holt sich den Teufel ins Haus, weil man beide Stimmen auch gegen einander richten und mit der einen die Regierung, mit der anderen die Opposition wählen kann. Das ist „töricht und dumm“, um ein berühmtes Kanzlerwort von Helmut Kohl zu zitieren. Und in Niedersachsen können das alle, die sich die Mühe machen, am konkreten Fall erneut beobachten. (13)
Man stelle sich einmal vor, in Großbritannien – dem Hort der Demokratie – würde ein Wahlleiter oder eine Wahlleiterin auch nur auf die Idee kommen, einer in der Wahl unterlegenen Partei aus Mitlied über die Niederlage nachträglich auch nur ein einziges Ausgleichsmandat zu schenken. Da wäre im ganzen Land die Hölle los. (14) Auch kann man keinem Briten klar machen, dass man zwei Stimmen braucht, eine um für Labour und eine andere um für die Konservativen zu stimmen. Das ist in den Augen der Untertanen ihrer Majestät der Königin „very unbritish“.
Doch die Deutschen sind anders als die Briten. Sie haben ja auch keinen König mehr und wählen mit zwei Stimmen statt mit einer. Sie kombinieren dabei auch zwei Wahlsysteme, nämlich die Direktwahl und die Verhältniswahl. Weil aber beide Systeme nicht deckungsgleich sind, entstehen Mandatsdifferenzen aus dem inkompatiblem Erst- und Zweitstimmen-Mischmasch, meist Überhänge. Diese gleichen die Deutschen wieder aus, indem sie an den Wählern vorbei Abgeordnete ins Parlament mogeln, die gar nicht vom Volk gewählt worden sind. Den ganzen Unfug könnte man sich sparen, wenn man von vorne herein nur mit einer Stimme wählen würde. Aber warum soll man etwas einfach machen, wenn es auch kompliziert geht.
ANMERKUNGEN
* Zum Schrifttum vgl. die Literaturauswahl 2007 – 2011 mit 45 Fundstellen, die der wissenschaftlichen Dienst beim Deutschen Bundestag zusammengetragen und im Internet zugängig gemacht hat unter: http://www.bundestag.de/dokumente/bibliothek/akt_lit/littipps/parlament/littipp_wahlrechtsreform.pdf. Darin ist der Autor mit drei Beiträgen vertreten.
(1) Vgl. die Umfragen der INFO GMBH v. 22.12.2012; der Forschungsgruppe Wahlen v. 6.12.2012; von Infratest dimap v. 6.12.2012; und von GMS v. 4.12.2012.
Vgl. www.wahlrecht.de/umfragen/landtage/niedersachsen.htm.
(2) Vgl. Landtagswahl v. 27.1.2008: Endgültiges Endergebnis und Vergleichszahlen im Bundesland Niedersachsen v. 11.2.2008.
(3) So der Erste Parlamentarische Geschäftsführer der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag, Michael Grosse-Brömer, MdB, 1. Lesung zum 22. Wahlrechts-Änderungsgesetz, Plenardebatte v. 14.12.2012.
(4) Vgl. BVerfG 3.7.2008, BVerfGE 121, 266 Az.: 2 BvF 3/11; 2 BvR 2670/1; 2 BvE 9/11.
(5) Rund 500.000 Wähler gaben der CDU bei der Landtagswahl in NRW die Erst- nicht aber die Zweitstimme, obwohl die Überhänge ausgeglichen werden. Vgl. dazu Die Landes-Wahlleiterin, Landtagswahl 2012, Endgültige Ergebnisse in NRW (Heft 3), S. 9 (zugängig auch i, Internet unter: www.mik.nrw.de/wahlen); ferner die Berichterstattung in der Tagespresse v. 15.5.2012.
(6) Vgl. dazu Hettlage, „Wie wählen wir 2013? Veröffentlichte und unveröffentlichte Beiträge zur Reform des Wahlrechts in Bund und Land“, 2/2012, (www.lit-verlag.de/isbn/3.643-11585-0). S. 78.
(7) Vgl. Zicht, Niedersachsen, 2008, www.wahlrecht.de/landtage/niedersachsen.htm.
(8) So erstmals ZRP 2011, S. 1 ff (2).
(9) Vgl. den gemeinsamen Gesetzentwurf CDU/CSU, SPD, FDP, Bündnis 90/Die Grünen. 22. Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes, das an der durch die Erststimme „personalisierten“ Verhältniswahl unverändert festhalten will.
(10) So Funk, Das Parlament, v. 17.12.2012, S. 2: „Ein Kreuzchen reicht“.
(11) Vgl. die Pressemitteilung des BVerfG zur Entscheidung v. 25.7.2012 mit der eher verwirrenden als erhellenden Formulierung: „Bei den Wahlen zum Deutschen Bundestag darf die Verteilung der Mandate auf die Parteien entsprechend dem Verhältnis der Summen der Wählerstimmen im Grundsatz nicht dazu führen, dass die Sitzzahl einer Partei erwartungswidrig mit der auf diese oder eine konkurrierende Partei entfallenden Stimmenzahl korreliert. (Negatives Stimmengewicht)“. Auch schafft der Erklärungsversuch in: Das Parlament v. 17. 12.2012, S. 5 keine Klarheit. Was ein „inverser“ Erfolgswert der Stimmen bzw. ein „negatives“ Stimmengewicht wirklich ist, das bleibt weiter im Nebel.
(12) Vgl. BVerfG v. 2008, BVerfGE 121, 266; und BVerfG v. 25.7. 2012 Az.: 2 BvF 3/11; 2 BvR 2670/1; 2 BvE 9/11.
(!3) Vgl. dazu ZRP 2012, S. 1: „Das Abgeordneten-Wahlrecht des Bundes ist nicht länger zu halten“; und DÖV 24/2012, S. 920 ff: „In Karlsruhe sehen wir uns wieder / Das neue Wahlrecht des Bundes kann vor dem Grundgesetzt keinen Bestand haben“; ferner FAZ/FAS 2.12.2012: „Der Gesetzgeber auf dünnem Eis“.
(14) Vgl. „Wie wählen wir 2013?“ aaO, (Fn 6), S. 125.