Manfred C. Hettlage

Überhangmandate gehören zum Erscheinungsbild der Bundestagswahl seit 1949. Das Verfassungsge­richt hatte schon 1957 kritisiert: „Gewiss, eröffnet das Institut der Überhangmandate Manipulations­möglichkeiten. Deren Verfassungsmäßigkeit müsste aber im Falle eines Missbrauchs angezweifelt werden. (BVerfGE 7, 66 (75)). Der Gesetzentwurf v. 15.9.2020 (BT-DruckS. 19/22504) lässt die Verfassungsfrage unberührt, will aber nach dem 1.1.2024 Zahl der 299 Wahlkreise auf 280 reduzieren. Zum Stichtag sollen also 19 direkt gewählte Abgeordnete den Bundestag verlassen. Lediglich 3 Über­hänge sollen zur nächsten Wahl vom Ausgleich freigestellt werden. Für 2017 hätte das bedeutet, dass es bei den 46 Überhängen bleibt, während der Ausgleich von 65 auf 62 Sitze sinkt. Ein Arbeitskreis soll bis 30. Juni 2023 weiter Vorschläge vorlegen. Aber Papier ist geduldig.

Wenn man zum Stimmzettel zurückkehrt, wie er 1949 in Gebrauch war, löst sich die Über­füllung des Bundestages in Wohlgefallen auf. Auf Konrad Adenauer geht das Dictum zurück: Die großen Dinge sind meist sehr einfach. Genau so ist es auch beim Wahlrecht. Werden Erst- und Zweitstimmen im Verbund abgegeben, dann entsteht daraus ein Mandat, denn es wird im Ergebnis über ein Mandat zweimal abgestimmt. Werden beide Stimmen aber von einander getrennt, dann entstehen aus der Doppelwahl zwei verschiedene Mandate, eines aus der Erststimme und noch eines aus der Zweitstimme. Das Splitting ist also die Mutter der Überhänge.

Weniger Überhänge heißt weniger Ausgleichsmandate. So ist es aber nicht. Der Schwund von fünf Überhängen, der – Stand August 2020 – eingetreten ist, führte nicht zu einer Herabsetzung der Aus­gleichsmandate. Der Bundestag hatte sich im Fall Harbarth (CDU) und Marlene Mortler (CSU) sogar geweigert, die im Wahleinspruch WP 193/17 verlangten Anpassungen vorzunehmen und die Zahl der Ausgleichsmandate herabzusetzen. Die Fälle M. Stübgen (CDU), Oswin Veith (CDU) und J. Kahrs (SPD) sind 2019 und 2020 neu hinzugekommen. Auch hier sind Überhänge entfallen, die Ausgleichs­mandate aber gleich geblieben.

Wer das Wahlrecht des Bundes reformieren und dabei die typisch deutsche Doppelwahl mit zwei Stimmen soweit wie möglich erhalten will, muss die ausgetretenen „Trampelpfade“ verlassen und einen ebenso schlüssigen wie zielführenden Vorschlag vorlegen, der sich für eine parteiübergreifende Gesetzgebung eignet wie folgt:

1.) Die Praxis der gespaltene Abstimmung  mit Erst- und Zweitstimme (Stimmensplitting) ist zu unterbinden.
2.) Die Zahl aller 299 Direktmandate, die es z.Z. gibt, ist auf die Gesamtzahl der 598 regulären Mitglieder des Bundestages anzuheben.
3.) Der Wortlaut des Bundeswahlrechts ist mit mehr Normenklarheit und Verständlichkeit neu zu fassen.

Es werden nur 299 Abgeordnete der insgesamt 598 Mitglieder des Bundestages unmittelbar gewählt, wie es Art. 38 GG verlangt. Die Zahl der Wahlkreise muss auf die Zahl der 598 Mitglieder des Bundestages angehoben werden.

Das Verfassungsgericht (BVerfGE 121, 266) hat das „negative“ Stimmengewicht untersagt. Es ist aber nicht verschwunden. Je weniger Zweitstimmen für eine Landesliste umso mehr Überhänge und noch mehr Ausgleichsmandate.

Das Stimmensplitting ist ungesetzlich: Die mit der Personenwahl verbundene Verhältniswahl schließt die unverbundene Abstimmung mit beiden Stimmen aus. (Vgl. § 1 Abs.1 BWahlG) Ohne Splitting keine oder fast keine Überhänge.

Ausgleichsmandate sind Zusatzmandate, die den Wählern nach der Wahl oktroyiert werden. Wer das Wahlergebnis nachträglich ausgleicht, der verfälscht es auch.

Viele der gewöhnlich anzutreffenden Wähler können das duale Wahlverfahren mit zwei Stimmen nicht hinreichend durchschauen. Dem komplizierten Regelungsgeflecht fehlt die unerlässliche Normenklarheit und Verständlichkeit.

Wenn die Wähler nicht das letzte Wort haben, dann haben sie auch nicht das entscheidende Wort. Die Volkssouveränität schließt jeden nachträglichen Eingriff in das Wahlergebnis aus. Deshalb ist niemand befugt, einem direkt gewählten Abgeordneten den Zutritt zum Bundestag zu verweigern. Aus dem gleichen Grund ist auch niemand befugt, das Wahlergebnis nachträglich auszugleichen. Wer nach der Wahl das Wahlergebnis über den Kopf der Wähler hinweg ausgleicht, der verfälscht es auch. Ausgleichsmandate sind Zusatzmandate. Sie verletzen die im Grundgesetz garantierte Volkssouveränität.

Überhang- und Ausgleichsmandate in Bayern zulässig, in Schleswig-Holstein nicht

Mit Beschluss v. 27. Mai 2020 hat Bundesverfassungsgericht die Verfassungsbeschwerde (2 BvR 2016/19) nicht zur Entscheidung angenommen. Der mit der Beschwerde angegriffene Beschluss des bayerischen Verfassungsge­richtshofes v. 28. Oktober 2019 (vgl. http://www.bayern-verfassungsgeichtshof.de ) hat also Bestand: Anders als in Schleswig-Holstein sind in Bayern deshalb Überhang- und Ausgleichsmandate in unbegrenzter Höhe zulässig und weiterhin durch Art. 14 der Landesverfassung garantiert.

Der SPD-Politiker, Carsten Schneider, MdB, hält es (nach einem Bericht der NZZ v. 5.6.2020, (http://view.email.nzz.ch/?)) nicht für „schön, aber verfassungsrechtlich zulässig“, wenn direkt gewählte Abgeordnete dem Bundestag fernbleiben müssen, weil die Obergrenze von 690 Mitgliedern überschritten wurde. Der Autor der NZZ, Marc Felix Serraro, hat dagegen verfassungsrechtliche Bedenken. Die beim Verfassungsgericht in Karlsruhe seit dem 31. Mai 2019 anhängige Wahlprüfungs-Beschwerde (Aktenzeichen 2 BvC 37/19) geht darüber weit hinaus. Die Beschwerdeführer tragen fünf Gründe vor, warum das geltende Wahlrecht des Bundes, das in 19 Legislaturperioden 21 mal geändert wurde, vor dem Grundgesetz keinen Bestand haben kann: