Einfache Rechnung – bizarres Ergebnis

Bei der Bundestagswahl 2013 gab es bekanntlich 4 Überhangmandate, je eines in Thüringen, in Brandenburg, in Sachsen-Anhalt und im Saarland, alle bei einer Landespartei der CDU. Sie wurden erstmals auch im Bund ausgeglichen, aber nicht etwa durch 4, sondern durch 29 Aus­gleichsmandate. Der Ausgleich überstieg den Überhang um mehr als das Siebenfache. Nun ist in Brandenburg eines der vier Überhangmandate entfallen. Katherina Reiche (CDU) war näm­lich am 4.9.2015 aus dem Bundestag ausgeschieden. Ihr Wahlkreis 061 (Potsdam / Potsdam Mittelmark II / Teltow-Fläming II) lag in Brandenburg. Dort ist sie mit 32,6 Prozent der Erststimmen direkt gewählt worden. Der Wahlkreis blieb nach ihrem Ausscheiden aus dem Bundestag unbesetzt, denn die Landesliste war erschöpft, so dass niemand mehr von der „Reservebank“ nachrücken konnte. Als Folge davon blieb der Wahlkreis nach § 48 BWahlG unbesetzt, das Überhangmandat in Brandenburg fiel weg. Dort stehen bei der CDU seither 8 Direktmandate genau 8 Listenplätzen gegenüber. Statt 4 gibt es seit dem Aus­scheiden von Katherina Reiche bundesweit also nur noch 3 Überhänge. Die 29 Ausgleichs­mandate wurden aber nicht anteilig „rückabgewickelt“.  Ursprünglich wurden 4 Über­hänge durch 29 Ausgleichsmandate kompensiert. Die Zahl der Überhänge sank nach dem  4.9.2015 auf 3 ab und wurden weiterhin durch 29 Ausgleichsmandate egalisiert. Seit dem 4.9.2015 übersteigt also der Ausgleich den Überhang um mehr als das Neunfache. Je weniger Überhänge umso größer der Ausgleich? – Viel bizarrer kann man es kaum noch machen.

Prinzipiell verfassungskonform?

      Ist „Deutschland in guter Verfassung?“ Dem ging Rupert Scholz in seinem Buch nach, das eben diesen Titel trägt und 2004 erschienen ist (ISBN 3-8114-5218-5). Darin erörtert er Fragen, die sich andere schon vor ihm gestellt hatten, z. B. „Selbstentmachtung des Parla­ments“: H. J. Papier, (FAZ v. 31.3.2003, „Reform an Haupt und Gliedern“); „Der Staat als Talkshow?“ H. Kremp (Die Welt v. 2.3.1993); oder die sog. „Koalitionsdemokratie“, die den kleinen Parteien eine undemokratische Sperrminorität und damit die Macht über die großen Parteien einräumt – die Demokratie also auf den Kopf stellt, weil Minderheiten über Mehrhei­ten herrschen. Wenn Scholz die Parteien als „Transmissionsriemen“ bezeichnet (S. 121), ist das ein gewagter Vergleich. Denn das hat vor ihm schon Lenin getan.

Alles sehr schöngeistig und auch sehr kenntnisreich, vielleicht auch gut. Doch wirkliche Spannung kommt erst auf, wenn der Autor konkret wird und in die „teuflischen“ Details ein­steigt. Die Aussage von Scholz, die personalisierte Verhältniswahl sei „prinzipiell“ verfas­sungskonform, aber nicht unabänderlich, (S. 97) muss stutzig machen. Was heißt „prinzipiell“ verfassungskonform? Gibt es einzelne Elemente des dualen Wahlverfahrens mit Erst- und Zweitstimme, die nicht verfassungskonform sind? – Scholz hat vollkommen Recht. Natürlich gibt es sie!

Leider sehr unscharf deutet Scholz selbst an, die Zweitstimme hätten die politischen Par­teien enorm gestärkt“ – und zwar im „Übermaß“, wie er zutreffend nachschiebt. (S. 98) Tat­sächlich verlangt das Grundgesetz in Art 38 GG eine unmittelbare Personen-Auswahl, die es bei der Wahl mit der Zweitstimme nicht gibt und nicht geben kann, weil die Wähler auf die alles entscheidende Reihenfolge in der Liste überhaupt keinen Einfluss haben. Rupert Scholz kritisiert die Listenwahl als „ein echtes Parteienmonopol“. (S. 132) Erschwerend kommt die Blockwahl bei der internen Aufstellung der Kandidaten durch die Versammlung der Delegier­ten der Parteien hinzu. „Solche Blockwahlen sind (…) verfassungswidrig“, so Scholz ohne rhetorische Schnörkel (S. 131) und im schroffen Gegensatz zu J. Halen: in W. Schreiber, BWahlG, (Kommentar), 9. Aufl. 1913, § 27, Rdnr 21.

Die Wähler können aus den Listen, die von den Parteien aufgestellt werden, keine Perso­nen-Auswahl treffen, wie sie das eherne Prinzip der unmittelbaren Wahl zwingend anordnet. Wenn sie abstimmen, müssen sie auf dem Stimmzettel – ob sie wollen oder nicht – statt einer Person eine Partei kennzeichnen, d.h. „ankreuzen“. Lange vor Erscheinen des Buches im Jahre 2004 hat das Verfassungsgericht in Karlsruhe mit seiner „Nachrücker-Entscheidung“ v. 26. Februar 1998 BVerfGE 98, 317 (323) bereits festgehalten: „Eine bloße Parteienwahl schließt die Verfassung aus.“ http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/1998/02/cs19980226_2bvc002896.html – Der Staat ist kein Parteienstaat und Wahlen sind keine Parteienwahl. Das hat Scholz mit dieser folgenschweren Deutlichkeit beim Erscheinen seines Buches (2004) offenbar noch nicht erkannt!

Wer mit der Erststimme gewählt wurde …

… kann nur durch jemand ersetzt werden, der selbst mit der Erststimme in das Parlament gelangt ist. Von den Abgeordneten werden 299 in Wahlkreisen gewählt. So will es § 1 Abs. 2 BWahlG. Also sollten auch 299 Abgeordnete mit Direktmandat im Bundestag anzutreffen sein. So ist es aber nicht. Seit der Wahl vom 22.9.2013 sind 22 Abgeordnete aus dem Bun­destag ausgeschieden. Davon waren 14 aus einem der 299 Wahlkreise als unmittelbar gewähl­te Sieger hervorgegangen. Über die starren Landeslisten der Parteien, deren Reihenfolge von den Wählern nicht beeinflusst werden kann, sind dagegen 8 inzwischen ausgeschiedene Ab­geordnete indirekt in den Bundestag gewählt worden. Weil es eine unmittelbare Auswahl aus starren Landeslisten nicht gibt, entsteht daraus ein ernstzunehmendes Verfassungsproblem. Das hier aber nur neben bei.

Erschwerend kommt die Nachfolgeregelung hinzu. Denn § 48 Abs 1 BWahlG ordnet die „Li­stennachfolge“ an. Wer allein über die Zweitstimme in den Bundestag gewählt wurde, sei es dass er den Sieg im Wahlkreis verfehlt, sei es dass er gar nicht in einem Wahlkreis kandidiert hatte, wird durch einen Nachrücker von der „Reservebank“ der Landesliste ersetzt, der noch nicht zu Zuge gekommen ist. Soweit so gut. Anders liegen die Dinge, wenn jemand aus dem Bundestag ausscheidet, der in einem Wahlkreis gewonnen hat. Hier findet keine Nachwahl statt, wie überall auf der Welt. Hier wird der ausscheidende Wahlkreis-Sieger durch einen Be­werber für einen Listenplatz ersetzt, der noch nicht zum Zuge gekommen ist. Im Ergebnis wird also ein Direktmandat durch einen Listenplatz ausgetauscht. Dies obwohl das BVerfG mit der Nachrücker-Entscheidung v. 26.2.1998, BVerfGE 97, 317 die Listennachfolge aller­dings nur im Fall von Überhängen – „pars pro toto“ – mituntersagt hat. Die Entscheidung wird kritisiert, war aber richtig. Doch wegen der übertriebenen richterlichen Zurückhaltung, darf man sie als missverständliches „Scheuklappen-Urteil“ bezeichnen.

Und so sieht das dann in der Praxis aus:

Quelle: https://www.bundestag.de/bundestag/abgeordnete18/ausgeschiedene

* ) Ohne Direktmandat, nur mit Listenplatz.  Kursiv: Mit Direktmandat und mit Listenplatz (nach § 6, Abs 1, Satz 3 BWahlG).

Seit der Wahl vom 22.9.2016 sind, wie schon gesagt, 22 Abgeordnete aus dem Bundestag ausgeschieden. Am Anfang der 18. Legislaturperiode waren die 299 in Wahlkreisen direkt gewählten Abgeordneten noch vollzählig. Mitten unter ihnen versteckten sich allerdings 4 Wahlkreis-Sieger mit einem sog. „Überhangmandat“. Ihnen wurde zur Last gelegt, ihre Partei habe zu wenige Listenplätze erlangt. Freilich konnte es nicht gelingen, die mutmaßlichen „Übeltäter“ konkret zu benennen und aus dem Bundestag zu entfernen, weil sie alle ohne Ausnahmen mit der Erststimme ordnungsgemäß gewählt wurden und zu Recht in den Bun­destag eingezogen sind. Deshalb hat der Bundeswahlleiter amtlich festgestellt, dass allen 299 direkt gewählten Abgeordneten ohne jede Ausnahme das von ihnen wohlerworbene Direkt­mandat zweifelsfrei zusteht. Überzählige Abgeordnete mit Direktmandat, die im Bundestag nichts verloren haben – so etwas gibt es nicht.

Trotzdem bleibt es die Meinung nahezu aller, dass eine Differenz zwischen Direktmandaten und Listenplätzen bei einer Landespartei nicht nur hässlich, sondern rechtlich unzulässig sei. Nur das Verfassungsgericht sieht das anders und hält unbeirrt daran fest, Überhänge seien zu­lässig, solange es nicht zu viele werden. Gleichwohl bleibt es herrschende Meinung, Über­hänge seien unzulässige Direktmandate. Ganz langsam wendet sich aber das Blatt und verein­zelt wird erkannt, dass im Fall von Überhängen nicht zu viele Direktmandate entstehen, son­dern zu viele Listenplätze vergeben werden. Überhänge sind keine konkreten Mandate, und schon gar nicht irgendwelche Mandate, die einem direkt gewählten Abgeordneten in Wahrheit gar nicht zustehen.

Keine Direktmandate sondern Listenpätze

Überhangmandate sind Direktmandate ohne Listenplatz. Das trifft zu, und so sieht es offenbar auch Ralph Backhaus in einem Aufsatz: „Die Überhangmandate vor dem Bundesverfassungs­gericht“, FestSchr. F. Friedrich Bohl, Hrsg. Gilbert H. Gornig und Philipp Stompfe, S. 259 ff; zugänglich auch in: Marburg Law Review (ML) 1/2015, 18 ff (20). Backhaus führt dort aus: „Überhangmandate sind (…) keine Direktmandate sondern Listenmandate.“ Doch die fehlen­den Listenplätze lösen sich nicht in Rauch auf. Sie wurden vielmehr von anderen Landespar­teien errungen, denen es nicht gelang, die dazugehörende Direktmandate zu erzielen. So gese­hen erscheint auch die „Listennachfolge“, wie 48 BWahlG niedergelegt worden ist, in einem vollkommen anderen Licht.

Es gibt 299 Wahlkreise. Deshalb müssen während der ganzen Legislaturperiode auch 299 direkt gewählte Abgeordnete im Bundestag anzutreffen sein. Wenn man nachzählt sind dort aber seit Juli 2016 nur 285 direkt Abgeordnete mit Direktmandat auszumachen. Im Laufe der Legislaturperiode tritt bei den Direktmandaten eine gewisser Schwund, eine Abschmelzung ein. Diese findet ihr Gegenstück in dem Aufwuchs bei den Listenplätzen, die ihrerseits auf 355 angestiegen sind. Diese 355 Mitglieder des Bundestags wurden über starre Landeslisten gewählt, aus denen die Wähler keine Auswahl treffen konnten. Von einer unmittelbaren Wahl, wie sie Art. 38 GG verlangt und wie sie Strelen/Schreiber (BWahlG, 2013, § 1, Rdnr 5) zutreffend als „Personenauswahl-Entscheidung“ beschreibt, kann also keine Rede sein. Aber das steht auf einem anderen Blatt.

Für die Listenplätze und die Direktmandate gilt das Prinzip der Sortenreinheit. Bei einer Se­disvakanz dürfen daher die Direktmandate grundsätzlich nicht gegen Listenplätze ausge­tauscht werden. Eine solche Vermengung von Erst- und Zweitstimme ist unzulässig. Wer mit der Erststimme gewählt wurde, kann nicht durch jemand ersetzt werden, der selbst nicht mit der Erststimme, sondern mit der Zweitstimme in das Parlament einziehen würde. Anders wür­de man hinnehmen, dass im Bundestag Abgeordnete sitzen, die nicht mit der Erststimme, aber auch nicht mit der Zweitstimme gewählt wurden, weil die Nachrücker auf der Reservebank warten müssen und die Liste eben gerade keine Plätze mehr hergibt, um den zusätzlichen Be­darf an Austauschmandaten zu decken. Mit einer klassischen Nachwahl in den vakanten Wahlkreisen lässt sich demnach am einfachsten erreichen, dass während der ganzen Legis­laturperiode grundsätzlich 299 Abgeordnete mit Direktmandat im Bundestag sitzen – das na­türlich mit allen parteipolitischen Risiken, die eine Nachwahl mit sich bringt, nämlich dass die Wähler im Wahlkreis den Wechsel wollen.

„Ist der Ruf erst ruiniert …“

… so lebt man völlig ungeniert.“ Wegen falscher Angaben über ihren Bildungsweg und ihre berufliche Qualifikation ist die Bundestagsabgeordnete Petra Hinz (SPD) in die Schlagzeilen geraten. Ihr wird zur Last ge­legt, die Hochschulreife und das Studium der Rechtswissenschaften vorgetäuscht zu haben. Die Abgeordnete hatte zunächst offen gelassen, wann sie ihr Mandat niederlegen werde und damit für weiter Schlagzeilen gesorgt. Aber auch Wilhem Busch, von dem das Zitat in der Überschrift stammt, konnte Petra Hinz nicht retten. Sie gab auf und verließ Anfang September den Deutschen Bundestag.  Doch aus wahl- und verfassungsrechtlichen Gründen fällt an Petra Hinz etwas ganz anderes auf: Sie ist 2013 von der örtlichen SPD im Wahlkreis 120 (Essen III) nominiert worden, hat dort aber ver­loren. Trotzdem ist sie über die Landesliste der SPD in Nordrhein-Westfahlen in das Berliner Parlament eingezogen. Sie hatte also zwei Wahlchancen: im Wahlkreis 120 / Essen III (https://www.bundestag.de/wk120) und als sog. „abgesicherte“ Kandidatin auf der Landes­liste der SPD in Nordrhein-Westfalen.

Eine solche Doppelkandidatur ist mit dem Grundgesetz unvereinbar. Gleichwohl ist sie stän­dige Praxis. In § 18 Abs 5 BWahlG heißt es zwar: „Eine Partei kann in jedem Wahlkreis nur einen Kreiswahl-Vorschlag und in jedem Land nur eine Landesliste einreichen.“ Das ist aber eine irreführende Formulierung, weil sie die Doppelkandidatur im Wahlkreis und auf der Lan­desliste nicht ausschließt. Gesetzt den Fall, Petra Hinz hätte im Wahlkreis gewonnen und wäre zugleich auch über die Landesliste gewählt worden, wäre es ihr schon physisch unmög­lich, zweimal im Bundestag zu sitzen. Auch würde ihr der Bundestagspräsident natürlich nicht gestatten, dass sie im Bundestag für beide Mandate doppelt abstimmen darf. Man braucht es nicht umständlich zu beweisen: Eine Doppelkandidatur kann vor dem Grundgesetz offensichtlich keinen Bestand haben.

Zwei Stimmen sind zwei Wahlen, ergeben aber nur ein Mandat

Und das ist das ganze Elend des dualen Wahlsystem mit Erst und Zweitstimme, die allgemein als „personalisierte“ Verhältniswahl bezeichnet wird: man kann zweimal gewählt werden, be­kleidet aber nur ein Mandat. Wenn man der Sache auf den Grund geht, dann kommt es zu einer weiteren Verunsicherung. Nach der Wahl v. 22.9.2013 sind 631 Abgeordnete in den Bundestag eingezogen. Regulär gibt es aber nur 598 Plätze. Schlimmer noch sind nur 299 Wahlkreise vorhanden. Und das führt zwangläufig dazu, dass höchstens 299 Abgeordnete im Wahlkreis und über die Landesliste gewählt werden können. Mindestens 299 Volksvertreter ziehen – wie Petra Hinz – allein über die Landesliste ihrer Partei in das Parlament ein. Von Chancengleichheit bei der Kandidatur konnte schon keine Rede sein. Wenn die einen mit der Erst- und der Zweitstimme gewählt werden, die anderen aber nicht, dann ist auch das mit dem Grundsatz der Wahl unter vergleichbaren Voraussetzungen unvereinbar.

Erschwerend kommt hinzu: Die Wähler können beide Stimmen getrennt von einander ver­geben. (Fakultatives Stimmensplitting) Doch selbst wenn sie alle ohne Ausnahme beide Stimmen im Verbund abgeben – was die Wähler, die beide Stimmen getrennt von einander abgeben, ja nicht tun – könnten sie damit nicht erreichen, dass alle Abgeordneten mit beiden Stimmen gewählt werden. Denn dafür stünden gar nicht genug Wahlkreise zur Verfügung. Das aktive und das passive Wahlrecht sind nicht deckungsgleich. Die meisten Wähler ver­lieren hier bereist den Überblick. Das ist einmalig auf der ganzen Welt: Die Deutschen wäh­len nach einem Verfahren, dass die gewöhnlich anzutreffenden Wähler nicht hinreichend durchschauen. Das hat Infrates dimap in einer repräsentativen Umfrage vom April 2013 sehr eindrucksvoll bestätigt. http://www.infratest-dimap.de/umfragen-analysen/bundesweit/ard-deutschlandtrend/2013/wahlsystem-waehlen-ohne-wissen/

Aber das Drama ist noch nicht zu Ende. Tritt Petra Hinz wider Erwarten doch noch zurück, rückt nach § 48 Abs 1 Satz 1 BWahlG jemand von der Landesliste der SPD nach. „Wenn ein (…) Abgeordneter (…) aus dem Bundestag ausscheidet, so wird der Sitz aus der Landesliste derjenigen Partei besetzt, für die (…) der ausgeschiedene Abgeordnete bei der Wahl aufge­treten ist.“ – Kompliziert wird es jedoch, wenn der Mandatsträger oder die Mandatsträgerin in einem Wahlkreis gewonnen hat. Das zeigt ein anderer Fall, der aus ganz anderen Gründen für Schlagzeilen gesorgt hat.

Der Fall Katherina Reiche

Am 4. September 2015 ist Katherina Reiche (CDU) gerade noch rechzeitig aus dem Bundestag ausgeschieden bevor das Karenzzeit-Gesetz in Kraft trat und steht in ihrem anrüchigen finanziellen Gebaren Petra Hinz in nichts nach. Ihr Wahlkreis Nr. 061 (Potsdam / Potsdam-Mittelmark II / Teltow-Fläming II) lag in Brandenburg – wohlgemerkt eines der vier Bundesländer, in denen es bei der Wahl vom 22. September 2013 zu einem sogenannten „Überhangmandat“ kam. (https://www.bundestag.de/wk061 Aus der Landesliste der CDU konnte kein Nachrücker aufgeboten werden, denn auf der „Reservebank“ dieser Landes-Partei saß niemand mehr, der hätte nachrücken können. Für diesen Fall hat der Gesetzgeber vorgesorgt. In § 48 Abs 1 Satz 4 BWahlG wird angeordnet: „Ist die Liste erschöpft, so bleibt der Sitz unbesetzt.“ Seit dem Ausscheiden von Katherina Reiche, hat der Bundestag deshalb nicht mehr 631, sondern nur noch 630 Mitglieder. https://www.bundestag.de/bundestag/abgeordnete18/ausgeschiedene

Aber das ist nicht der springende Punkt. Bekanntlich sind bei der Wahl zum 18. Deutschen Bundestag in vier Bundeländern (Thüringen, Sachsen-Anhalt, Brandenburg und im Saarland) 4 sog. „Überhangmandate“ entstanden. Alle bei einer Landespartei der CDU. Die Gewitter­wolken zogen sich über Brandenburg zusammen, wo gleichsam eine Windhose entstand, weil es dort ein „Überhangmandat“ gab. Fällt ein „Überhang“ weg, verändert sich damit auch die Differenz zwischen den Listenplätzen und den Direktmandaten, die von der Landes-CDU in Brandenburg errungen wurden. Und das hat schwerwiegende Folgen.

Wer sich die Mühe macht und nachzählt, der kommt zu dem Ergebnis, dass 2013 die Kan­didaten der Landes-CDU in 9 von insgesamt 10 Wahlkreisen Brandenburgs siegreich waren. Ein Wahlkreis fiel an einen Bewerber der SPD. Die CDU konnte aber nur 8 Listenplätze erringen und blieb mit einem Listenplatz hinter der Summe der Wahlkreissieger aus ihren Reihen zurück. Und das ergibt ein „Überhandmandat“. Eine sehr irreführende Begriffsbil­dung, weil sie suggeriert, es sei ein Mandat entstanden, das dem gewählten Abgeordneten in Wahrheit gar nicht zustehe. Aber so ist es nicht. Der Landeswahlleiter hat Katherina Reiche bestätigt, dass sie vor ihren Mitbewerbern mit 32,6 Prozent der Erststimmen ordnungsgemäß gewählt wurde. Und in § 6 Abs 4 Satz 2 heißt es: „In den Wahlkreisen errungene Sitze ver­bleiben einer Partei (…)“, und zwar auch dann „wenn die Listenplätze hinter den Direkt­mandaten zurückbleiben.

Ein Viertel der „Überhänge“ ist verschwunden

Auch wenn es landauf landab behauptet wird, trifft einfach nicht zu, dass es in Brandenburg einen Abgeordneten gibt, dem das von ihm errungene Direktmandat in Wahrheit gar nicht zu­steht. Diese weit verbreitete Auffassung findet im Bundeswahlgesetz keine Stütze. Sie ist ein Märchen und bleibt ein Märchen. Aber Märchen sind weit verbreitet und werden gerne wei­tererzählt. Doch zurück zum Fall Katherina Reiche. Ihr Wahlkreis bleibt vakant. Das ist amt­lich. Dadurch verändert sich die Differenz zwischen Direktmandaten und Listenplätzen der CDU in Brandenburg. Bei einem Zähl-Appell kommt ans Licht, dass die CDU in Branden­burg nach dem Ausscheiden von Katerina Reiche auf 8 Listenplätze und 8 Direktmandate kommt. – Und siehe da: Das Überhangmandat in Brandenburg ist verschwunden!

Doch das ist kein Grund um aufzuatmen. Bei der Bundestagswahl am 22.9.2013 sind 4 Über­hänge in vier Bundesländern entstanden. Sie wurden ausgeglichen, aber nicht durch 4, son­dern durch 29 Ausgleichsmandate. Der Ausgleich überstieg den Überhang um mehr als das Siebenfache. Das ist unstreitig; und der Wahleiter hat das als endgültiges amtliches Wahl­ergebnis ja auch so verkündet. https://www.bundeswahlleiter.de/de/aktuelle_mitteilungen/downloads/20131009_Erl_Sitzzuteilung.pdf

Fällt nun ein Viertel der insgesamt vier Überhangmandate weg, dann entfällt auch der Rechts­grund für ein Viertel der Ausgleichsmandate. Demnach müssten 7 aus 29 Abgeordneten, die lediglich ein Ausgleichsmandat bekleiden, den Bundestag wieder verlassen. Würde man damit ernstmachen, hätte das Parlament in Berlin danach nicht 630, sondern nur 623 Mitglieder. Und das ist etwas, was natürlich niemandem einleuchten will, schon gar nicht, wenn er zu denen gehört, die im ehemaligen Reichstagsgebäude einen gut dotierten Arbeits­platz unter einer herrlichen Glaskuppel ergattert konnten. Wie auch immer denkt weder der Bundestagspräsident noch der Bundeswahlleiter auch nur im Traum daran, die Abgeordneten mit Ausgleichsman­dat zu ermitteln und sieben von Ihnen aus verschiedenen Bundesländern und aus verschieden Parteien wieder „vor die Türe“ des Hohen Hauses zu setzen, weil in Brandenburg ein Viertel der Überhänge weggefallen ist.

Ein verfassungswidriges „mixtum compositium“

In der Zusammenfassung ergibt sich folgendes Bild: Nach der Wahl, vom 22.9.2013 sind 631 Abgeordnete in den 18. Deutschen Bundestag eingezogen. Im Parlament gibt es regulär aber nur 598 Plätze. Man fasst es kaum, aber es sind auch nur 299 Wahlkreise vorhanden. Da passt also gar nichts mehr zusammen. Das völlig überfrachtete Konstrukt des dualen Wahlverfahren mit Erst- und Zweitstimme ist ein „mixtum compositum“, ein Mischmasch aus der personen­bezogenen „Mehrheitswahl“ und der parteienbezogen „Verhältniswahl“, besser aus der Perso­nenwahl und Parteienwahl. Es hat 2013 zu 4 „Überhängen“ geführt. 2009 sind es 24 gewesen. Sie wurden ausgeglichen, aber nicht durch 4, sondern durch 29 Ausgleichsmandate. Der Aus­gleich überstieg 2013 den Überhang um mehr als das Siebenfache.

Damit nicht genug wurden der CDU 13, der SPD 10, den Linken 4 und den Grünen 2 der ins­gesamt 29 Aufstockungsmandate zugewiesen. Die CSU ging leer aus. Die CDU erhielt also den „Löwenanteil“ am nachgeschobenen Mandatsausgleich. Die alleinige Verursacherin der 4 „Überhänge“ wurde damit zum größten Ausgleichsprofiteur. („Negatives“ Stimmengewicht) Doch der springende Punkt ist ein anderer. Ausgleichsmandate können erst verteilt werden, wenn die Wahllokale geschlossen, die Stimmen ausgezählt und die „Überhänge“ sichtbar ge­worden sind. Sie können also unmöglich durch eine Abstimmung der Wähler legitimiert sein. Die 29 Abgeordneten die lediglich ein Ausgleichsmandat bekleiden, wurden weder in allge­meiner, noch in unmittelbarer, noch in gleicher, noch in geheimer und schon gar nicht in freier Wahl gewählt. Sie wurden sind überhaupt nicht gewählt. Und das ist grob verfassungs­widrig. Deshalb müssen alle 29 den Bundestag auf schnellstem Wege wieder verlassen.

Die Achilles-Ferse der Verhältniswahl

Die  Verhältniswahl ist ohne Sperrklausel nicht funktionsfähig. Die Prozent-Basis (Bemessungsgrundlage) der Klausel ist seit der zweiten Bundestagswahl 1953 die Zahl aller bundesweit gültig abgegebenen Zweitstimmen. Die CSU tritt aber gar nicht bundesweit an. Das führt zu Friktionen im Wahlsystem der personalisierten Verhältniswahl. 2013 gab es bundesweit 43.726.856 gültig abgegebene Zweitstimmen. Darin enthalten waren 6.580.755  Zweitstimmen aus dem Freistaat Bayern.

Bei der Bundestagswahl v. 22.9.2013  entfielen auf die CSU 3.243.569 Zweitstimmen. Das waren  49,3 % der bayerischen und 7,4 % der gesamtdeutschen (gültig abgegebenen) Zweitstimmen. Um als Regionalpartei, die nur in Bayern antritt, die Bundes-Sperrklausel zu überwinden, benötigte die CSU 3.087.345 Zweitstimmen (5 % von 43.726.856). Tatsächlich konnte sie 2013 mit 3.243.569 bayerischen Zweitstimmen die Fünf-Prozent-Marke um 156.224 Stimmen überspringen und damit einen Bundesanteil von 7,4 % erreichen.

Jenseits der Fünf-Prozent-Hürde

Würde bei der CSU die absolute Zahl auf weniger als 3.087.345 der (gültig abgegebenen) Zweitstimmen absinken, d.h. unter 46,9 % der bayerischen Zweitstimmen (!) fallen, würde die Partei – theoretisch – mit mehr als zwei Fünfteln der Landesstimmen an der Sperrklausel scheitern und deshalb gar keine Listenplätze erreichen. Die CSU hat aber in den 45 Wahlkreisen des Freistaates schon immer die meisten Sieger gestellt, d.h. weit mehr als die drei sog. „Grundmadnate“ erlangt. 2013 gewann sie sogar ausnahmslos alle 45 Direktmandate und hätte deshalb nach § 6 Abs 3 Satz 1 BWahlG n.F. auch die Zweitstimmen behalten können. Die CSU steht somit jenseits der Sperrklausel.

Ganz anders erging es der Bayernpartei (BP). Bei der ersten Bundestagswahl im Jahre 1949 war die Sperrklausel noch auf das jeweilige Land bezogen. Die BP erzielte 17 Sitze, 11 davon waren Direktmandate. Als Partei erlangte die BP 20,9 % aller Zweitstimmen in Bayern. Das waren 4,2 % aller gültig abgegebenen Zweitstimmen im Bundesgebiet. Wegen der 11 Direktmandate wäre bei der BP im Fall einer Bundes-Sperre die Grundmandats-Regelung zum Zuge gekommen. Bei der zweiten Bundestagswahl 1953 wurde die Bemessungsgrundlage der Fünf-Prozent-Hürde  verändert und eine Bundes-Sperre eingeführt. Der Zweitstimmen-Anteil der BP in Bayern sank 1953 auf 9 % und lag damit hoffnungslos unter der Fünf-Prozent-Marke im Bund. Die BP erlangte außerdem auch kein Direktmandat mehr. Sie blieb wegen der für sie in Bayern unüberwindbaren Bundes-Sperre auch bei allen weiteren Wahlen chancenlos und zog nie wieder in den Bundestag ein.

Mit der Bundes-Sperre ist es also gelungen, der Bayernpartei in Bundestagswahlen das Lebenslicht auszublasen.  Bei der CSU war das nicht der Fall. Würde man jedoch die Prozentbasis nicht auf die gültig abgegebenen, sondern auf alle Zweitstimmen erhöhen, die ungültigen und die nicht-abgegebenen eingeschlossen, könnte dieses Schicksal eines Tages wohl auch die CSU treffen. Hier gilt der bekannte Satz: Bei einer frei bestimmbaren Prozentbasis kann man jeden beliebigen Prozentsatz ausrechen.

Wegen der Sperrklausel gab es 2002 zwei Überhangmandate

Die Partei des Demokratischen Sozialismus (PDS) war de facto eine Regionalpartei, die nach der Wende 1998 in den fünf neuen Bundesländern hinzukam. In der Wahl von 1990 und 1994 gab es in den neuen Ländern noch keine Bundes-Sperre. Gewählt wurde mit einer getrennten Fünf-Prozent-Hürde für die 11 alten und die fünf neuen Bundesländer. 2002 änderte sich das, und PDS konnte die gesamtdeutsche Sperrklausel bezogen auf alle gültig abgegebenen Zweitstimmen des gesmgten Wahlgebietes nicht überwinden. Mit Petra Pau und Gesine Lötzsch erlangte die PDS aber in zwei Wahlkreisen den Sieg. Für einen dritten reichte es damals nicht. Die Regelung für die Grundmandate kam für die PDS daher 2002 nicht zum Tragen.

Anders als für die Zweitstimmen gibt es für die Erststimmen keine Sperrklausel. Wer in einem der zuletzt 299 Wahlkreise schon deshalb mit weniger als 5 % der Erststimmen des Bundes gewinnt, weil in einzelnen Wahlkreisen gar nicht 5 Prozent aller Erststimmen zu erreichen sind, der hat nichts zu befürchten: Petra Pau und Gesine Lötzsch zogen daher unangefochten in den Bundestags ein. Dadurch entstanden 2002 auf der Seite der PDS  aber zwei sog. „Überhangmandate“ (Direktmandate ohne Listenplatz), die jedoch in keiner Statistik auftauchen. Die Fünf-Prozent-Hürde kann demnach unterhalb der Grundmandate sehr wohl zu einem oder zwei Überhangmandaten führen.

Die Sperrklausel führt im Ergebnis dazu, dass bei den privilegierten Parlamentsparteien – zu Lasten der sog. Splitterparteien – der Anteil an den Sitzen regelmäßig größer ist als der Anteil an den Zweitstimmen. (Bias, d.h. Schieflage) Die Parteien rücken wegen der Sperrklausel regelmäßig nicht mehr im Verhältnis der von ihnen erlangten Zweitstimmen in den Bundestag ein. Die Klausel ist deshalb die Achilles-Ferse der Verhältniswahl. Durch Bundessperren wird außerdem das föderative Wahlsystem unterlaufen. Wie auch immer, unter dem Gesichtspunkt einer fairen Wahl mit vergleichbaren Bedingungen sind Bundes-Sperrklauseln für Landesparteien auch verfassungsrechtlich ein Unding:  Und stellt man die Direktmandate und die Listenplätze nebeneinander, wird sowieso nicht mit der gleichen Elle gemessen.

Empfiehlt es sich, den Bundestag nur mehr mit den Erststimmen zu wählen?

 von Prof. Dr. Dr. Robert Hettlage; RA Prof. Hermann Mayer; Prof. Franceso Palermo, Mitglied des Senats in Rom; und Dr. Manfred C. Hettlage

(Stand: Oktober 2016)

 Das Abstrakt:

 Würde man den nächsten Bundestag allein mit der Erststimme wählen, würde das die politi­sche „Landschaft“ vollständig verändern. Die Direktwahl kommt ohne Fünf-Prozent-Hürde aus, das begünstigt die Minderheiten. Gewählt ist, wer die meisten Stimmen erhält. Koalitionen sind daher selten. Das stärkt die Regierung, bündelt aber auch die Opposition.

 Durch die Einführung von Länderkontingenten bei den Mandaten wollte man im 19. Wahl­rechts-Änderungsgesetz dem „negativen“ Stimmengewicht der Weg versperren. Durch Überhang- und vor allem auch durch Ausgleichsmandate werden jedoch die Länderquoten gesprengt. Beides verschiebt den Proporz unter den Ländern. Dadurch wird aber auch die Türe wieder geöffnet, die man zuvor verschlossen hatte, um das „negative“ Stimmengewicht aus­zusperren. Die Auflage des Verfassungsgerichts, diesen Effekt zu beseitigen, wurde also nicht erfüllt.

 Der Mandatsausgleich hilft nicht weiter. Denn Abgeordnete mit Ausgleichsmandat werden nicht in allgemeiner, nicht in unmittelbarer, nicht in geheimer, nicht in gleicher und schon gar nicht in freier Wahl gewählt. Sie werden überhaupt nicht vom Wahlvolk gewählt sondern nach der Wahl ernannt und obrigkeitlich das Mandat eingesetzt. Das ist grob verfassungswidrig. In Art. 38 GG und § 1 BWahlG wird angeordnet: „Die Abgeordneten werden (…) gewählt“. Dem Konstrukt des nicht gewählten Abgeordneten hat das Verfassungsgericht schon in der Ent­scheidung v. 26.2.1998 eine klare Absage erteilt.

I. Wehner, Strauß und Schmidt, alle drei „Urgestein“ der Politik, waren dafür

Ich bin für das unmanipulierte Mehrheits-Wahlrecht, also für das englische System, das relative Mehrheits-Wahlrecht.“ So berichtet Günter Gaus in seinen „Gesprächen mit Herbert Wehner“ aus dem Jahre 1966. (1) Ähnlich wie Wehner trat auch Alt-Bundeskanzler Helmut Schmidt damals schon für die klassische Form der Direktwahl ein, und wiederholte das zuletzt in der Talkshow „bei Maischberger“ im Oktober 2012.

Und es kommt auch nicht von ungefähr, dass auch Franz Josef Strauß schon 1953 den Wechsel zur Direktwahl befürwortete. (2) Der Entwurf zu einem reinen Mehrheits-Wahlrecht, also zur Direktwahl in überschaubaren Wahlkreisen wurde erstmalig schon 1953 von den Abgeordneten Würmeling, Strauß u. Genossen beantragt. Und 1955 wurde die Einführung der Direktwahl in 400 Wahlkreisen von den Abgeordneten Stücklen und Genossen im Zusammenhang mit dem 3. Bundeswahlgesetz erneut beantragt.

Die Debatte über das Wahlverfahren allein mit der Erststimme verstummte danach nicht mehr, auch nicht in den Reihen der SPD. Wehner, Strauß und Schmidt, alle drei gelten als „Urgestein“ der Politik. Erst mit der sozial-liberalen Koalition aus SPD und FDP, die auf der in aller Stille getroffenen Vereinbarung fußte, das bisherige Wahlrecht im Grundsatz unangetastet zu lassen, verebbte die Diskussion und lebte danach nicht wieder auf.

Und das ist „der ganz normale Wahnsinn“ der Wahlen vom 22.9.2013: Im 18. Deutschen Bundestag sitzen 631 Abgeordnete. Der Bundestag hat regulär aber nur 598 Sitze. Außerdem es gibt insgesamt nur 299 Wahlkreise. In vier Bundesländern, in Thüringen, Brandenburg, Sachsen-Anhalt und im Saarland entstand jeweils ein sog. „Überhangmandat“, obwohl die Zahl der Wahlkreise dadurch nicht angestiegen ist. Nach neuem Wahlrecht wurden sie „ausgeglichen“, aber nicht durch 4 sondern durch 29 nachgeschobene Listenplätze. (3) Der Ausgleich überragt den „Überhang“ also um mehr als das Siebenfache! Bei der Wahl 2009 hatte es 24 Überhänge gegeben. Der Bundestag wäre nach neuem Recht auf 671 Mitglieder emporgeschnellt. Am Tag seiner Wiederwahl hat der Präsident des Deutschen Bundestags, Norbert Lammert, MdB, in seiner Antrittsrede v. 22.10.2013 bereits „das Handtuch geworfen“ und ohne Schamfrist eine erneute, eine Reform von der Reform angemahnt. Einen Tag später legte er in einer Pressekonferenz nach. Das zuletzt im Februar 2013 novellierte Wahlrecht des Bundes müsse man sich „noch einmal angucken“. (4) Droht dem unsäglichen Bundeswahl-Gesetz, das schon zweimal vor dem Verfassungsgericht Schiffbruch erlitten hat, also die nächste Katastrophe?

Bundesweit gibt es 299 Wahlkreise. Bei den Wahlen werden 299 Abgeordnete direkt gewählt, keiner mehr und keiner weniger. Man kann daher nicht behaupten, das Wahlvolk hätte mit den Erststimmen zu viele Volks­vertreter gewählt. Das Verfassungsgericht hat deshalb in ständiger, höchstrichterlicher Rechtsprechung die fälschlich so genannten „Überhangmandate“ im Grundsatz stets für zulässig erklärt. (5) Die Differenz der Direktmandate zu den Listenplätzen der Landesparteien dürfe aber nicht zu groß werden. Bleiben die Listen­plätze hinter ihren Direktmandaten bundesweit um mehr als 15 Sitze zurück, werde der Grundcharakter des Wahlsystems als Verhältniswahl in verfassungswidriger Weise verfälscht. Wird diese Zulässigkeitsgrenze überschritten, ist Wahl ungültig. Die Überhänge sind also zulässig, aber gedeckelt. Das ist der gegenwärtige Stand der Rechtsprechung.

II. Das „negative“ Stimmengewicht

Das 19. Wahlrechts-Änderungsgesetz wurde im Juli 2012 auch deshalb verworfen, weil das so genannte „negati­ve“ Stimmengewicht nicht beseitigt wurde. Dieser erst 2008 erkannte Systemfehler ist ohne Wenn und Aber für verfassungswidrig erklärt worden, was ja „den Stein erst richtig ins Rollen“ brachte. (6) Das alte Wahlrecht des Bundes war also aus mehreren Gründen Makulatur. (7) Der Bundestag musste ein neues Gesetz schaffen, hat das 16. Überhangmandat aber nicht ausgeschlossen. Vor allem musste der Gesetzgeber auch dafür sorgen, dass es nicht mehr zum „negativen“ Stimmengewicht kommen kann. Die Fraktionen des Bundestags haben sich im Oktober 2012 jedoch entschieden, sämtliche Differenzen zwischen Direktmandaten und Listenplätzen bei einer Landespartei künftig durch Ausgleichsmandate zu „egalisieren“. (Vollausgleich) (8) Doch ein solcher Ausgleich verhindert das „negative“ Stimmengewicht nicht. – Im Gegenteil!

Was genau unter dem ominösen Begriff zu verstehen ist, bleibt nebelhaft. So ist die Pressemitteilung des Verfas­sungsgerichts v. 25.7.2012 nur schwer verständlich: „Bei den Wahlen zum Deutschen Bundestag darf die Ver­teilung der Mandate auf die Parteien entsprechend dem Verhältnis der Summen der Wählerstimmen im Grund­satz nicht dazu führen, dass die Sitzzahl einer Partei erwartungswidrig mit der auf diese oder eine konkurrierende Partei entfallende Stimmenzahl korreliert. (Effekt des negativen Stimmengewichts)“ (9) Bei näherer Betrachtung liegen die Dinge jedoch viel einfacher: Hätte der Gesetzgeber das vollkommen widersinnige Stimmensplitting – endlich! – abgeschafft, wäre jedenfalls dem „negativen“ Stimmengewicht ein für alle Mal der Garaus gemacht worden. Daraus ergibt sich im Umkehrschluss: Solange man das Stimmensplitting zulässt, wird man das wider­sinnige Phänomen nicht los, schon gar nicht wenn es gleichzeitig einen länderübergreifenden Mandatsausgleich gibt, der alles nur noch verschlimmert.

Das neue Wahlgesetz des Bundes hält am Doppelstimmrecht mit Erst- und Zweitstimme weiter fest. (10) Eine Vorkehrung, die wenigstens das unsinnige Stimmensplitting definitiv ausschließt, fehlt. Beibehalten wurden auch die Mandatskontingente für die einzelnen Bundesländer, die sich am Verhältnis der Einwohnerzahlen aus­richten. Dadurch sollte dem „negativen“ Stimmengewicht der Weg versperrt werden. Doch schon die fälschlich so genannten „Überhangmandate“ sprengen die Länderquoten. Der Mandatsausgleich im „Überhangland“ kommt hinzu. Beides verschiebt den Proporz unter den Ländern. Damit wird aber auch der „negativen“ Stim­menmacht die Türe wieder geöffnet, die man durch die Kontingente für die Mandate der Länder ja verschließen wollte. Die Auflage des Verfassungsgerichts, das „negative“ Stimmengewicht zu beseitigen, wurde demnach nicht erfüllt.

Die Wähler der kleinen Parteien erlangen nur vereinzelt oder gar keine Direktmandate. Die Erststimmen sind für sie nebensächlich, denn die Zahl der Listenplätze bleibt davon unberührt. Folgerichtig hat am 22.9.2013 jeder zweite FDP-Zweitstimmen-Wähler seine Erststimmen nicht dem örtlichen FDP-Bewerber gegeben. Durch Erststimmen-Transfer können die Zweitstimmen-Wähler der kleinen Parteien bei den großen sog. „Überhänge“ erzeugen und im Ausgleich u.U. für sich selbst vielleicht sogar zusätzliche Listenmandate „herausschinden“. Es kann also einen Vorteil bringen, die bevorzugte Partei nicht mit beiden, sondern nur mit einer von beiden Stimmen zu wählen und zwischen Stimmen und Mandaten so eine negative Korrelation entstehen zu lassen, die das BVerfG kategorisch verworfen hat.

Bei den großen, den Volksparteien ist es umgekehrt. Bei ihnen sammeln sich die Direktmandate an. In den vier „Überhangländern“ Thüringen, in Brandenburg, Sachsen-Anhalt und dem Saarland hätten die Erststimmen-Wäh­ler der CDU sogar sämtliche Zweitstimmen an eine andere Partei „verleihen“ oder verschenken können, ohne dass die CDU des Landes dort ein Direktmandat verloren hätte. Für die großen Parteien sind die Zweitstimmen in Ländern nebensächlich, weil die Erststimmen den Ausschlag gaben. Diesen Effekt kann man zu einer syste­matischen Leihstimmen-Kampagne ausbauen nach dem Motto: „Gebt-uns-die-Erststimmen-dann-bekommt-ihr-die-Zweitstimmen“. (Stimmenverzicht auf Gegenseitigkeit)

III. Ausgleichsmandate sind ein Irrweg

Die Deutschen halten an der Doppelstimme fest. Die möglichen Differenzen zwischen Direktmandaten und Listenplätzen bei den Landesparteien wurden nicht beseitigt. Der Gesetzgeber hat eine Abweichung von mehr als insgesamt 15 Mandaten zwischen Direkt- und Listenwahl riskiert. (11) Zum Ausgleich soll für jeden „Über­hang“ bei den Direktmandaten zunächst einer konkurrierenden Partei – ohne Zutun der Wähler – ein zusätzlicher Listenplatz des Landes „in den Schoß fallen“. Damit nicht genug, sollen alle Parteien – auch die Verursacherin der Überhänge – von der Zuteilung weiterer Listenplätze profitieren, warum auch immer. Was die Wähler dazu sagen, interessiert niemanden.

Diese fundamentale Sinnwidrigkeit des dualen-Wahlsystems mit fakultativem-Stimmensplitting hat ihren Gipfel damit aber noch nicht erreicht. Wie gesagt entstanden 2013 vier Überhänge. Sie wurden ausgeglichen, aber nicht durch 4, sondern durch 29 Ausgleichsmandate. Der Ausgleich überstieg den Überhang um mehr als das Sie­benfache! Und davon hat die CDU mit 13 Sitzen bundesweit sogar den „Löwenanteil“ an den nachgeschobenen Zusatzmandaten erhalten. Die SPD folgte mit 10, die Linken mit 4 und die Grünen mit 2 Ausgleichsmandaten. Die CSU ging leer aus. Die Verursacherin der Überhänge wurde also zum größten Ausgleichsprofiteur. Niemals zuvor ist das negative Stimmengewicht deutlicher hervorgetreten als 2013: Je weniger Zweitstimmen umso an Listenplätzen im Mandatsausgleich. – Sinnwidriger geht es nicht!

Die Wahlgewinner bei den Erststimmen bekommen also aus nicht nachvollziehbaren Gründen einer „ausglei­chenden“ Gerechtigkeit einen Malus bzw. die Wahlverlierer einen Bonus bei den Listenplätzen, der einfach aus der Luft gegriffen wurde und sachlich nicht zu rechtfertigen ist. Doch weil man die Partei mit dem Malus – die CDU – offenbar „trösten“ muss, geht sie mit 13 Ausgleichsmandaten aus dem Rennen und bekommt von allen Parteien sogar „das größte Kuchenstück“ von den 29 Zusatzmandaten. – Das verstehe, wer es vermag.

Der Gesetzgeber hat den Teufel mit dem Beelzebub ausgetrieben: Jetzt ist der nachträgliche Eingriff in das Wahlergebnis, die Aufstockung der Mandate zu einem neuen Problem geworden. Nun werden die Ausgleichs­mandate zur Verfassungsfrage. Werden Mandate nachgeschoben, muss natürlich auch eine entsprechende Wahlentscheidung nachgeschoben werden. Weder für die 4 Ausgleichsmandate im „Überhangland“ noch für die 25 weitern über den Ausgleich weit hinausgehenden Zusatzmandate gab es eine unmittelbare Wahlhandlung und schon gar nicht eine freie. Abgeordnete mit Ausgleichsmandat können nicht einfach zugeteilt, sie müssen hinzugewählt werden. Dazu hätte man eine dritte, eine Eventualstimme oder eine Nachwahl gebraucht. Beides gab es 2013 nicht.

Seine Rechnung hat der Gesetzgeber ohne die Wähler gemacht. Wähler sind keine Hellseher. Während der Wahl kann niemand wissen, ob es überhaupt zu einer Mandatsdifferenz kommt, in welchem Bundesland sie entsteht und welche Landespartei betroffen ist. Der Ausgleich erfolgt erst nach der Wahl. Ergo kann er nicht aus dem unmittelbaren und freien Willen der Wähler hervorgegangen sein. Folglich ist er nicht demokratisch legitimiert. Volksvertreter mit Ausgleichsmandat werden nicht in allgemeiner, nicht in unmittelbarer, nicht in gleicher, nicht in geheimer, und schon gar nicht in freier Wahl gewählt. Sie werden überhaupt nicht vom Wahlvolk gewählt. Und das ist grob verfassungswidrig! (12)

In Art. 38 GG und in § 1 BWahlG wird zwingend angeordnet: „Die Abgeordneten werden (…) g e w ä h l t“.  Auch hat das Verfassungsgericht der Figur eines nicht gewählten Abgeordneten eine klare Absage erteilt. (13) Wer nicht vom Volk gewählt wurde, kann kein Volksvertreter sein. Niemand ist befugt, den Willen der Wähler nachträglich „auszugleichen“, auch der Wahlgesetzgeber nicht. Tut er es doch, gerät er mit dem Grundgesetz in Konflikt. Weil Parlamentarier von Natur aus „beratungsresistent“ sind, wird der Bundestag vielleicht schon bald vor den Schranken des Verfassungsgerichts stehen, und zwar zum dritten Mal in Folge. (14) (14a) (14b)

IV. Wer mit zwei Stimmen wählt, …

… holt sich den Teufel ins Haus. Bei einer Wahl mit zwei Stimmen kann man diese auch gegeneinander richten – also mit der einen Stimme die Person eines Kandidaten und mit der anderen eine Konkurrenzpartei wählen, die ihn politisch bekämpft. Das ist vom Ansatz her „töricht und dumm“, um die Ablehnung in die Worte eines berühmten Kanzler-Zitats zu kleiden. Die absurden Folgen der Doppelwahl mit Erst- und Zweitstimme wie: Mandatsüberhänge, Ausgleichsmandate, Stimmensplitting, „negatives“ Stimmengewicht, leer stehende Wahl­kreise, Zweitstimmen-Abzug, Ergänzungsmandate etc., sie verlangen eine tiefgreifende Reform an Haupt und Gliedern. Diese hat der Bundestag abgelehnt. Er bleibt beim dualen Wahlsystem aus Personenwahl in 299 Wahlkreisen und Parteienwahl mit 16 Landeslisten, die beide mit einander nicht kongruent und deshalb nicht kompatibel sind.

Zwei Stimmen sind zwei Wahlen. Man braucht aber nur eine. Und das ist die Wurzel allen Übels. (15) Doch warum soll man etwas einfach machen, wenn es auch kompliziert geht. Vor allem durch die demokratisch nicht legitimierte Aufstockung der Listenmandate im Fall von Mandatsdifferenzen wird das vollkommen überfrachtete System aus zwei mit einander unvereinbaren Wahlverfahren – nämlich aus der Direktwahl in 299 Wahlkreisen und der Listenwahl in 16 Bundesländern – zu einem emulsionsunfähigen Mischmasch zusammengerührt. Fallen die Mandatsdifferenzen von vorne herein weg, weil man nach dem klassischen Prinzip „one man one vote“ nur mit einer Stimme wählt, wäre der ganze Spuk auf einen Schlag verschwunden. Dies ist in mehreren Veröffentlichungen näher dargelegt worden. So sind in führenden Fachzeitschriften die Beiträge erschienen: „Das Wahlrecht des Bundes ist nicht länger zu halten“ (16) und: „Mehr Stücke als Kuchen: die Überhangman­date – Also ist das Parlament kleiner als die Summe seiner Mitglieder“. (17) Andere Aufsätze wurden in den bei­den Büchern: „Wie wählen wir 2013?“ und; „Wer mit zwei Stimmen wählt …“ zusammengetragen. (18)

V. Der „Pferdefuß“ der Verhältniswahl

In Deutschland werden seit 1949 die Personen- und die Parteienwahl zu einer Doppelwahl aus Erst- und Zweit­stimme kombiniert, in der Hoffnung, aus der Mixtur würde sich „das beste aller möglichen Wahlsysteme“ ergeben. Freilich steht dem schon die Vielzahl der Verfassungsurteile entgegen, die 1988, 1997, 1998, 2008 und 2012 ergingen und dreimal zu höchstrichterlichen „Rückrufaktionen“ gezwungen haben. Wie auch immer gab es 22 Wahlrechts-Änderungsgesetze bei insgesamt 18 Bundestagswahlen. Das Gesetz wurde statistisch also in jeder Wahlperiode geändert, zum Teil sogar mehrfach. Man kann daher nicht behaupten, die Doppelwahl mit Erst- und Zweitstimme habe sich bewährt. Dazu ist sie zu fehlerhaft in zu vielen Teilen.

Das Grundgesetz gibt kein bestimmtes Wahlsystem vor. Der Bundestag kann frei entscheiden wie er das Wahl­verfahren innerhalb der in Art. 20, 28 und 38 GG gezogenen Grenzen ausgestalten will. Wenn er jedoch nicht-gewählte Abgeordnete mit verfassungswidrigem Ausgleichsmandat an den Wählern vorbei in die Parlamente von Bund und Land „mogeln“ will, dann kann ihm das auf Dauer nicht gelingen. Die Direktwahl in über­schaubaren Wahlkreisen ist das bei weitem ältere Wahlsystem und kann in den Urkunden Großbritanniens schon seit 1429 nachgewiesen werden. (19) Die sog Verhältniswahl – bei der nicht die Volksvertreter selbst und un­mittelbar gewählt werden, sondern über die politischen Parteien abgestimmt wird, denen die Auswahl der Kandidaten überlassen bleibt – ist als Idee dagegen erst in der Mitte des 19. Jahrhunderts aufgekommen. Die indirekte Wahl hat sich aber gegenüber der Direktwahl auf dem europäischen Kontinent durchgesetzt. Heute gilt die Listen- bzw. Parteienwahl auf dem Festland als das bei weitem gerechtere Verfahren. (20) Wägt man Vor- und Nachteile beider Wahlsysteme gegeneinander ab, kommt man zu einem anderen Ergebnis. Eine bloße Parteienwahl – allein mit der Zweitstimme – schließt das Grundgesetz ohnehin aus. (21) (21a) (21b)

Bei der Direktwahl werden die Volksvertreter mit einfacher Mehrheit gewählt. Das ist ein Vor- und ein Nachteil zugleich: Ein Vorteil, weil der Wahlsieg mit einfacher Mehrheit leichter zu erringen ist als mit absoluter – weil Minderheiten also von diesem Schutzgedanken profitieren! Ein Nachteil, weil die Regierung am Ende zwar die absolute Mehrheit aller Mandate, aber nur die einfache Mehrheit aller Stimmen erreicht könnte, also eine zufällige Schieflage, ein „accidental bias“ entsteht. Doch der „Pferdefuß“ der Verhältniswahl zeigt sich rasch, weil der Wahlsieg nur selten einer der politischen Parteien alleine gelingt. Es kommt fast immer zu Koalitionen von zwei oder noch mehr Parteien. In diesen Koalitionen stehen sich die Koalitionspartner unabhängig von ihrem bei der Wahl erreichten Stimmenanteil gleichberechtigt gegenüber. Durch ihre Position als “Zünglein an der Waage“ erlangen Minderheiten damit Macht über Mehrheiten.

Der wunderbare Satz: „Mehrheit entscheidet“, der in die Bayerische Verfassung von 1946 Eingang gefunden hat, (22) wird bei der Verhältniswahl stark relativiert. Die kleinen Parteien erlangen eine Sperrminorität. Deshalb ist der klassischen Direktwahl der Vorzug zu geben. (23) Die einfache Mehrheit ist leichter zu erringen als die absolute. Sie muss aber in der absoluten Mehrheit der Wahlkreise erzielt werden. Das bringt in aller Regel die stärkste Partei an die Macht: oft allein, seltener in einer Koalition mit anderen. Die von Willkür geprägte Fünf-Prozent-Hürde ist der Direktwahl fremd, zum Vorteil der Minderheiten. Sie müssen allerdings auf den Bänken der Opposition Platz nehmen und erlangen nur selten die höchst undemokratische Position einer Sperrminorität in unvermeidbaren Regierungskoalitionen.

VI. Die Zahl der Wahlkreise muss verdoppelt werden

Für einen Wechsel zur Direktwahl gibt es im Deutschen Bundestag gegenwärtig keine Mehrheit. Und hier liegt das Hauptproblem. Im Parlament lässt sich dieser Wechsel von den beiden Unionsparteien nur zusammen mit der SPD bewerkstelligen. Die beiden Volksparteien müssen sich darüber Klarheit verschaffen, dass die Republik und sie selbst auf Dauer von der Direktwahl stärker profitieren als vom Verbleib im herkömmlichen System der Verhältniswahl.

In Schleswig-Holstein hat die CDU der SPD vor der Wahlwiederholung am 6. Mai 2012 vorgeschlagen, den Landtag in Kiel nur mehr mit der Erststimme zu wählen. Die SPD schlug das Angebot aus und hat inzwischen in einer Dreier-Koalition aus SPD, Grünen und dem dänischen SSW ja auch die Regierung übernommen. Der Vor­wurf, der Ministerpräsident des Landes werde in Wahrheit von der ausschlaggebenden Minderheit der Dänen be­stimmt – zumal der SSW von der Fünf-Prozent-Klausel befreit ist – ließ daher nicht auf sich warten. Hier wird der „Pferdefuß“ der Verhältniswahl unübersehbar.

Ohne SSW gäbe es einen anderen Ministerpräsidenten in Schleswig-Holstein. Kurzfristig scheint sich die Ent­scheidung der SPD für die Listenwahl parteipolitisch „ausgezahlt“ zu haben: Sie erreichte bei der Wahlwie­derholung im Mai 2012 nur in 12 der insgesamt 35 Wahlkreise den Sieg. In 23 Wahlkreisen wurde ein Kandidat der CDU gewählt. Die SPD hätte sich für den Fall eines Wechsels zur Direktwahl wohl schon vorher ausrechnen können, dass sie die Landtagswahl verlieren würde. Doch der Schein trügt. Denn der Landtag in Kiel hat 69 Plätze, die man mit Bewerbern aus 35 Wahlkreisen gar nicht vollständig besetzen könnte. Und wie die Wahl ausgeht, wenn nicht in 35, sondern in allen 69 erheblich verkleinerten Wahlkreisen gewählt wird, kann man nicht „am grünen Tisch“ entscheiden.

Auf das Gegenstück zu Schleswig-Holstein traf man schon bei der Wahl in Nordrhein-Westfalen v. 13. Mai 2012. Im Düsseldorfer Landtag gibt es 237 Abgeordnete, aber 181 Sitze. Das Land hat aber nur 128 Wahlkreise. Sieht man davon ab dass es 23 „Überhänge“ und 33 Ausgleichsmandate gab und lässt man außerdem unberücksichtigt, dass beim Übergang zur Direktwahl die Zahl der Wahlkreise durch erhebliche Verkleinerung von 128 auf 181 angehoben werden müsste, damit man alle Sitze überhaupt mit Landtagsabgeordneten  besetzen kann, ergibt sich in NRW ohnehin schon ein überraschendes Bild: Die SPD erlangte in 99 von 128 Wahlkreisen den Sieg, die CDU nur in 29 von ihnen. Gemessen an der 2010 vorangegangenen Landtagswahl hat die SPD der CDU 45 Wahlkreise abgenommen.

Eine ähnliche Entwicklung konnte man in Baden-Württemberg beobachten. Bei der Landtagswahl vom März 2011 hatte die CDU in 60 von insgesamt 70 Wahlkreisen den Sieg errungen; 9 entfielen auf die Grünen und einer auf die SPD. Bei der jüngsten Landtagswahl vom 13.3.2016 kam es zu einem politischen Erdrutsch: Die Grünen erzielten in 46, die CDU nur mehr in 22 und die AfD in 2 der insgesamt 70 Wahlkreise das sog. „Erstmandat“. Die CDU hat also 26 Wahlreise – mehr als ein Drittel – an ihre politischen Gegner abgeben müs­sen. Und das zeigt unübersehbar: Bei den Wahlkreisen gibt es keine für immer und auf alle Zeit bestehenden „Besitzstände“!

Bei der Landtagswahl vom 4.8.2016 in Mecklenburg-Vorpommern hat die SPD in 26 von insgesamt 36 Wahl­kreisen den Sieg errungen. Die CDU  musste sich mit 7 Direktmandaten zufrieden geben, und die AfD konnte nur 3 gewinnen. Der SPD-Spitzenkandidat, Erwin Sellering, könnte mit einer turmhohen Zwei-Drittel-Mehrheit ohne Koalition regieren, wenn man den Landtag von Schwerin von der personalisierten Verhältniswahl ablassen würde und nach den Grundsätzen der klassischen Direktwahl in überschaubaren Wahlkreisen gewählt hätte. Die jüngste Landtagswahl in Mecklenburg-Vorpommern zeigt, dass sich eine Wahl nur mit der Erststimmen durchaus zum Vorteil der SPD auswirken kann. Natürlich muss man berücksichtigen, dass es im Schweriner Landtag 71 Sitze gibt. Deshalb müssten die 36 Wahlkreise deutlich verkleinert werden, um ihre Zahl so zu vermehren, dass alle 71 Plätze mit direkt gewählten Abgeordneten besetzt werden können.

VII. Wenn die Wähler den Wechsel wollen …

Der politische Wechsel ist gerade auch in der Direktwahl möglich, wenn die Wähler ihn haben wollen. Nord­rhein-Westfalen ist das größte Bundesland. Ähnlich wie in NRW gibt es im Bundestag 598 Sitze, im ganzen Bundesgebiet, aber nur 299 Wahlkreise. Beim Wechsel zur Direktwahl müssen alle 299 Wahlkreise in den 16 Bundesländern halbiert und so verdoppelt werden, um die 598 Plätze im Parlament überhaupt mit unmittelbar gewählten Volksvertretern anfüllen zu können. In München gäbe es demnach nicht 4, sondern 8, in Bayern nicht 45, sondern 90 und im Bund nicht 299 sondern 598 Wahlkreise. Das alleine würde die politische Landschaft vollkommen verändern.

Jeder zweite Wahlkreis wäre ein „weißer Fleck“, bei dem es keinen Schluss von der Vergangenheit auf die Zukunft gibt. Und genau deshalb kann man das Wahlergebnis im Falle eines Wechsels zur Direktwahl nicht vor­hersagen. Keine der beiden Volksparteien muss davon ausgehen, die nächste Bundestagswahl zu verlieren. Kein Politiker wäre derart lebensmüde, um ein „selbstmörderisches“ Wahlrecht zu beschließen. Und darin liegt doch der besondere Reiz am Fußball wie an Wahlen: Niemand weiß wirklich wer gewinnt. Ist die Wahl im Voraus entschieden, gehen viele gar nicht hin.

Wenn das Wahlvolk den Wechsel will, dann kommt er auch. Und wenn die klassische Direktwahl schon mit einfachen Mehrheiten in mehr als der Hälfte aller Wahlreise entschieden werden kann, dann kann auch der Wechsel mit einfachen Mehrheiten in mehr als der Hälfte aller Wahlkreise herbeigeführt werden. Es herrscht also Waffengleichheit zwischen Regierung und Opposition. Das darf man nicht übersehen. Nordrhein-Westfalen – die Herzkammer der Sozialdemokratie – ist ein überzeugendes Beispiel: Die CDU hatte bei der Landtagswahl 2012 dort eine dramatische Wahlniederlage erlitten, weil die Wähler das so haben wollten. In Baden-Württem­berg hat die Landtagswahl v. 13.3.2016 gezeigt, dass es auch bei den sog. Volksparteien zu einem Auf- und einem Abstieg kommen kann, und die Wähler auch die Grünen zur stärksten Partei machen können, wenn sie das wollen.

VIII … dann kommt er auch

Bei einem Wechsel zur klassischen Direktwahl in überschaubaren Wahlkreisen – und das ist ein tragendes Argu­ment – wäre die stärkste politische Kraft nur selten auf eine Koalition mit einer anderen Partei angewiesen. Politiker der kleinen Parteien könnten in die großen Volksparteien einwandern und dort heimisch werden, wenn sie sich an der Gestaltung der öffentlichen Sache persönlich beteiligen wollen. Weil mit der Verdopplung der Wahlkreise im Bundesgebiet neue Chancen für 299 zusätzliche Kandidaturen entstehen, wäre sogar mit einer lebhaften Migration unter den Parteien zu rechnen, die es gibt, immer gegeben hat und die auch zulässig ist. Dafür gibt es viele Beispiele wie z.B. Otto Schily und Günter Verheugen u.a.

Bei der Entscheidung, ob man zur Direktwahl übergehen soll oder nicht, muss man über den Tellerrand der nächsten Wahl hinausschauen. Doch welche Partei will schon Harakiri machen? Ein Gesetz, das erkennen lässt, wer die nächste Wahl gewinnt, wird im Parlament keine parteiübergreifende Mehrheit finden. Nun haben alle Regierungen mal mehr, mal weniger mit dem politischen Verschleiß zu kämpfen, gleichgültig welche Partei den Kanzler stellt. Und zu einem Wechsel kommt es, wenn die Wähler ihn haben wollen. Ob es unter der Direktwahl im Bund 2017 einen Machtwechsel gibt oder nicht, kann schon deshalb niemand vorhersagen.

Ob es im nächsten Urnengang unter der Geltung der Personenwahl für einen Sieg von CDU und CSU reicht oder schon ein Wechsel hin zur SPD stattfindet, mit oder ohne Beihilfe anderer Parteien, darüber sind die Würfel noch lange nicht gefallen. Die Eigenart der Direktwahl liegt darin, dass sie nicht nur die Regierung stärkt, sondern auch die Opposition bündelt und auch ihr Zulauf bringt. Diese tritt viel stärker in Erscheinung, vor allem wenn sie sich konsequent als Alternative profiliert und es vermeidet, dass die Wähler in ihr eine bloße Variante der Regierung sehen. Aus der Opposition heraus wird die zweite politische Kraft zum Hoffnungsträger aller, die sich eine andere Regierung wünschen. Der Öffentlichkeit tritt viel klarer vor Augen, was sie bei einem politi­schen Wechsel erwartet, als bei der Verhältniswahl mit allen unvorhersehbaren Risiken der Koalitionsbildung, weil das Wahlvolk auf die sog. „Wahlen nach den Wahlen“ keinen unmittelbaren Einfluss mehr hat, so dass der Wählerwille bei der Bildung der Koalitionen gar nicht mehr ins Gewicht fällt.

Der Wechsel zur Direktwahl schließt allerdings die Bildung von Koalition nicht grundsätzlich aus. Längerfristig wird sie die Parteienlandschaft jedoch verändern, wenn die SPD „die Notbremse zieht“ und den Unionsparteien den Übergang zur sog. „Mehrheitswahl“ anbietet. Die SPD könnte sich für „Spätheimkehrer“ aus den Reihen der Linken und der Grünen öffnen und sich langsam erholen, vielleicht sogar wieder zur stärksten Mitglieder­partei werden, die sie Jahrzehnte lang war. Links neben ihr darf die Sozialdemokratie jedoch keine demokratisch legitimierte Partei dulden und muss zu den Unionsparteien eine glaubwürdige Alternative bilden, was in einer großen Koalition nicht möglich ist. Gewiss, Franz Müntefering hat es auf den Punkt gebracht: „Opposition ist Mist.“ – Doch große Koalition ist großer Mist. (24) Denn es besteht keine Hoffnung auf einen Wechsel.

Bei der klassischen Direktwahl werden keine Parteien, sondern Personen gewählt. Die Persönlichkeit der Kandi­daten, aber auch die Präsenz im Wahlkreis steht daher im Vordergrund. Ob Claudia Roth oder Hans-Christian Ströbele, Sabine Leutheusser-Schnarrenberger oder Christian Lindner in einem auf die Hälfte verkleinerten Wahlkreis wenigstens die einfache Mehrheit für sich gewinnen können, wird sich dann zeigen. In Großbritan­nien, der Mutter der Direktwahl, ist es den Liberalen in der vergangenen Legislaturperiode sogar gelungen, den Konservativen, eine Koalition aufzuzwingen. Das kann man nicht übersehen. Es gibt also kein Naturgesetz, dass kleine Parteien in der Direktwahl zwangsläufig untergehen. Im britischen Unterhaus sitzen z.Z. 12 Parteien! Auch haben großen Parteien keineswegs das „ewige Leben“. Sie können ganz von der Bildfläche verschwinden, so wie z. B. die langjährige Regierungspartei Democrazia Cristiana in Italien tatsächlich ganz verschwunden ist.

IX. Eckpunkte einer Reform des Wahlrechts

Im April 2013, nur sechs Monate vor der Bundestagswahl v. 22.9.2013, brachte Infratest dimap mit einer reprä­sentativen Meinungsumfrage erneut ans Licht, dass ungefähr die Hälfte der gewöhnlich anzutreffenden Wähler den Unterschied zwischen Erst- und Zweitstimme nicht hinreichend erfasst. Nach komplizierteren Sachver­halten, wie Überhang- und Ausgleichsmandaten oder negativem Stimmengewicht, etc. ist gar nicht erst gefragt worden. (25) Rüdiger Schmitt-Beck kam schon 1993 zu dem gleichen Ergebnis, nämlich dass die Wahlen von einem „uninformierten Elektorat“ entschieden werden. (26)

Erschwerend kommt hinzu, dass der Gesetzgeber, die Anordnung des Verfassungsgerichts in den Wind geschla­gen hat, „das für den Wähler kaum noch nachzuvollziehende Regelungsgeflecht der Sitzverteilung im Deutschen Bundestag auf eine neue, normenklare und verständliche Grundlage zu stellen“. (27) Das Wahlverfahren muss so einfach sein, dass die Bürger an der Abstimmung ohne vorherigen Eignungstest teilnehmen können. Wahlgesetz und Wahlordnung sind schon deshalb einer grundlegenden Reform zu unterwerfen, wobei auch die mangelhafte Rechtstechnik und die missratene Gesetzessprache des geltenden BWahlG zu novellieren sind.

1. Abänderungen von § 1 BWahlG über die Grundlagen der Wahl

Die Vorschrift in § 1 BWahlG über das System der Wahl erhält die nachfolgende Fassung:

Der Deutsche Bundestag besteht aus 598 Abgeordneten. Das gesamte Wahlgebiet wird – unter Berücksichtigung der Bevölkerungsanteile in den Bundesländern – in ebenso viele Wahlkreise von ungefähr gleicher Größe unter­teilt. (Föderatives Wahlsystem) Die Abgeordneten, die den einzelnen Ländern zustehen, werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Zum Vertreter des ganzen Volkes ist bestimmt, wer in einem der 598 Wahlkreise die meisten der gültig abgegebenen Stimmen erhalten hat. (Einfache Mehrheit) Bei Stimmengleichheit entscheidet das vom Wahlleiter zu ziehende Los.

Vorschriften im 22. Wahlrechts-Änderungsgesetz, die dem widersprechen, werden gestrichen. Der Bundestag wird künftig nur mehr mit der Erststimme gewählt. Die Zweitstimme entfällt. Um das aktive und das passive Wahlrecht in Übereinstimmung zu bringen, werden die 299 Wahlkreise, die es z.Z. gibt, halbiert und damit ver­doppelt. So wird erreicht, dass alle 598 Plätze im Bundestag mit 598 direkt gewählten Mandatsträgern besetzt werden zu können.

2. Ergänzung der Vorschriften von §§ 16 ff BWahlG über die Vorbereitung der Wahl

Die Vorschriften §§ 16 ff BWahlG zur Vorbereitung der Wahl werden ergänzt wie folgt:

(1) Als Kandidat kann sich für einen Wahlkreis nur bewerben wer dort zuvor mindestens ein volles Kalenderjahr beheimatet war, d.h. zu Recht seinen Hauptwohnsitz hatte. (Heimatprinzip) Die Aufstellung von Bewerbern erfolgt entweder durch Wahlberechtigte aus dem Wahlkreis (Bürgernominierung) oder durch wahlberechtigte Parteimitglieder des Wahlkreises bzw. ihrer Vertreter (Parteiennominierung). Als Bürgerkandidat aufgestellt ist, wer 200 Unterschriften von stimmberechtigten Bürgern aus dem Wahlkreis beibringt. Die Stützunterschrift ist unwiderruflich. Name, Vorname, Anschrift, und Zustimmung durch Unterschrift der zur Aufstellung befugten Bürger sind der Wahlbehörde zur Überprüfung nachzuweisen. Näheres regelt die Wahlordnung.

 (2) Die Aufstellung von Bewerbern der politischen Parteien erfolgt in Nominierungsversammlungen ihrer im jeweiligen Wahlkreis wahlberechtigten Mitglieder oder Vertreter. Diese Versammlung wählt aus ihren Reihen einen Versammlungsleiter und steht unter der Aufsicht der zuständigen Wahlbehörde. Die Behörde achtet insbe­sondere auf die Durchsetzung der geheimen Wahl und erstellt das Versammlungsprotokoll. Vorschläge zur No­minierung von Kandidaten, die nach Abs. 1 im Wahlkreis ansässig sein müssen, können nur von wahlberechtig­ten Mitgliedern der Versammlung eingereicht werden. Über mehrere Kandidaten wird in Sammelwahl abge­stimmt.

 (3) Zum Kandidat einer Partei wurde gewählt, wer in der Nominierungsversammlung die meisten, mindestens aber 200 Ja-Stimmen erhalten hat. Wurde die Mindestzahl verfehlt, wird die Abstimmung wiederholt. Einem mit weniger als 200 Ja-Stimmen aufgestellten Kandidaten einer Partei steht es frei, Stützunterschriften nach den in Abs. 1 genannten Regeln der Bürgernominierung beizubringen. Die Ja-Stimmen bei der Parteiennominierung werden angerechnet. Näheres kann in der Satzung der Parteien geregelt werden. Die Satzung kann die Errich­tung gültiger Nominierungsvorschläge von der Erfüllung angemessener Vorbedingungen abhängig machen, insbesondere verbindliche Fristen für die Anmeldung festlegen und die Unterstützung einer angemessenen Zahl von wahlberechtigten Mitgliedern der Nominierungsversammlung verlangen.

 (4) Eine doppelte Kandidatur ist untersagt. Wer sich außerhalb seiner Partei als Kandidat nominieren lässt, kann von der Mitgliedschaft der Partei ausgeschlossen werden. Kandidaturen wie die Unterstützung von Kandi­daten dürfen ansonsten von niemandem nötigend behindert oder mit Nachteilen bedroht oder geahndet werden.

 Vorschriften im 22. Wahlrechts-Änderungsgesetz, die dem widersprechen, werden gestrichen. Die politischen Parteien haben ein Nominierungsrecht, aber kein Nominierungsmonopol.

3. Wegfall der Fünf-Prozent-Hürde

Die Sperrklausel in § 6 Abs. 3 BWahlG wird ersatzlos gestrichen. Wer auch immer seinen Wahlkreis mit einfa­cher Mehrheit gewinnt, zieht auf jeden Fall in den Bundestag ein. Die Sperrklausel ist die Achilles-Ferse der Verhältniswahl, ein rabiater Eingriff in das Wahlergebnis, der den Gedanken, die Parteien würden im Verhältnis der von ihnen erzielten Stimmen in die Parlament einziehen, Lügen straft.

X. „Eine bloße Parteienwahl schließt die Verfassung aus.“

Die Wahlrechtsgrundsätze sind für Bund und Land identisch und werden in dem sog. Homogenitätsprinzip des Art. 28 und 38 GG garantiert. Danach muss das Volk nicht nur im Bund, sondern auch in den Ländern, Kreisen und Gemeinden „eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist“. Was an der Wahl im Bund verfassungswidrig ist, kann daher in den Ländern nicht verfassungskonform sein und umgekehrt. Die verfassungsrechtliche Kritik am Wahlrecht des Bundes schlägt auf die Länder durch. Deshalb ist das Wahlrecht für die 13 Landtage, die unter der Geltung der personalisierten Verhältniswahl gewählt wurden, (28) der gleichen Reform zu unterwerfen wie im Bund.

Die Direktwahl der Volksvertreter in überschaubaren Wahlkreisen ist die Urform der Volksentscheidung. Es liegt deshalb nahe, auch bei Bundestagswahlen die Volkssouveränität zu stärken und nach dem Prinzip der direk­ten Demokratie eine echte, eine basisdemokratische Volksabstimmung herbeizuführen, bei der das gesamte Wahlvolk seine Volksvertreter nach dem Heimatprinzip als Person in überschaubaren Wahlkreisen selbst und unmittelbar auswählt. Ausschlaggebend ist aber das Grundgesetz. Es steht der klassischen Personenwahl viel näher als der Parteienwahl. Denn dort heißt es nicht: „Die Parteien werden (…) gewählt.“ Der Wortlaut des Art. 38 GG ist ein anderer. Dort steht vielmehr: „Die  A b g e o r d n e t e n  werden (…) gewählt“.  Die Abstimmung muss also auf Abgeordnete, d.h. auf natürliche Personen abstellen. Politische Parteien sind keine natürlichen Personen. Ihnen fehlt die Wählbarkeit. Sie können nicht Mitglieder des Bundestags sein und deshalb selbst und als solche auch dann nicht zum Gegenstand einer Wahl gemacht werden, wenn sie als eingetragene Vereine ju­ristische Personen sind, die nur durch ihre Organe handeln können.

Im Bundestag sitzen keine Parteien, die durch ihre Vorsitzenden und Vorstände vertreten werden, sondern Volksvertreter mit Leib und Seele, vom Volkssouverän selbst und unmittelbar ausgewählte Männer und Frauen also, die mit einfacher Mehrheit von den Wählern in ihrem Wahlkreis auf Zeit in die Volksvertretung der Republik gewählt wurden. Das Hohe Haus der vom Volke selbst und unmittelbar gewählten Abgeordneten ist an Aufträge, Weisungen oder Plebiszite nicht gebunden und alleine dem persönlichen Gewissen seiner demokra­tisch legitimierten Mitglieder unterworfen. Das Verfassungsgericht hat in der sog. “Nachrücker-Entscheidung v. 26. 2.1998, BVerfGE 98, 316 (323) festgehalten: „Eine bloße Parteienwahl schließt die Verfassung aus.“

Wenn das Volk bei der Auswahl der Volksvertreter nicht das letzte Wort hat, hat es auch nicht das entscheidende Wort.

Anmerkungen

 * Teile der Denkschrift fußen auf dem Beitrag: „In Karlsruhe sehen wir uns wieder“, Die Öffentliche Verwaltung, DÖV 24/2012, S. 70 ff.

(1) Günter Gaus, „Staatserhaltende Opposition oder hat die SPD kapituliert? Gespräche mit Herbert Wehner“, Hamburg 1966, S. 105 (zitiert nach J. Raschke, aaO, (Fn 1), S. 71).

(2) Vgl. Joachim Raschke, „Wie wählen wir morgen? Verhältnis- oder Mehrheitswahl in der Bundesrepublik“, Schriften der Bundeszentrale für politische Bildung, 3. Aufl. 1969, S. 69. Kritisch zur Entstehung des BWahlG auch Hans Herbert von Arnim, „Volksparteien ohne Volk“, 2. Aufl. 2009, S. 46 ff.

(3) Vgl. das endgültige amtliches Wahlergebnis im Internet unter: https://www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahlen/BTW_BUND_13/presse/w13034_Endgueltiges_amtliches_Ergebnis.html .

(4) Vgl. Robert Rossmann, „Die Krux mit dem Wahlrecht / Bundespräsident N. Lammert fordert eine weitere Re­form“, SüddZ v. 24.10.2013; ferner Das Parlament, Webarchiv, Interview mit Parlamentspräsident Norbert Lammert, jbi/sto/25.10.2013.

(5) Vgl. BVerfG v. 24.11.1988, BVerfGE 79, 169; BVerfG v. 3.7.2008, BVerfGE 121, 266; BVerfG v. 25.7.2012, BVerfGE 131, 316. (Vgl. auch https://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/ ) Zur einschlägigen Urteilsliteratur bis 2010 außerdem Hans Meyer, „Zukunft des Bundestagswahlrechts, zwischen Unverstand, obiter dicta, Interessenkalkül und Verfassungsverstoß“, 2010, S. 36 ff; und Ralph Backhaus, Die Überhangmandate vor dem Bundesverfassungsgericht. Eine rechtshistori­sche Betrachtung, in: Rechtspolitische Entwicklungen im nationalen und internationalen Kontext. Festschr. f. Friedrich Bohl zum 70. Geburtstag, 2015, S. 259 ff (zugänglich auch in: Marburg Law Review (MLR) 2/2015, S. 18 ff.)

(6) Vgl. BVerfG v. 3.7.2008, BVerfGE 121, 266 ff; kommentiert durch H. H. von Arnim, Recht u. Politik 44/2008, S. 136 ff.

(7) Vgl. BVerfG v. 25.7.2012, (AktenZ: 2 BvF 3/11; 2 BvR 2670/11 u. 2. (Vgl. auch https://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/ ). kommentiert durch H. H. von Arnim, in: Publicus – Der Online-Spiegel des Öffentlichen Rechts, Ausg. 2012.9.

(8) Vgl. die Tagespresse vom 18.10.2012 und vom 25.10.2012.

(9) Vgl. https://www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/ v. 25.7.2012.

(10) Vgl. das Bundesgesetzblatt (2013) I, S. 165. Das 22. Wahlrechts-Änderungsgesetz wurde am 14.12.2012 im Deutschen Bundestag in erster Lesung eingebracht. Das Plenum war nicht beschlussfähig, wie sich aus der Life-Übertragung des Fernsehsenders „Phoenix“ erkennen ließ. Ein Antrag auf Feststellung der Beschlussunfähigkeit wurde nicht gestellt. Ein Beamter saß „mutterseelenallein“ auf der Regierungsbank. Er war wohl im Innenmini­sterium für den Referentenentwurf der Behörde zuständig. Ansonsten blieb die Regierungsbank leer. Kein einzi­ger Minister nahm an der Plenardebatte teil. Niemand zitierte wenigstens den Innenminister herbei, obwohl das immer möglich ist. Am 22. Februar 2013 wurde im Bundestag das 22. Wahlrechts-Änderungsgesetz „ohne Rück­sicht auf Verluste“ durch die zweite und dritte Lesung „gepaukt“.

(11) Vom Stimmensplitting wollte nur der SPD-Abgeordnete, Dieter Wiefelspütz. Abschied nehmen. Vgl. Berliner Tagesspiegel v. 2.8.2012.

(12) Vgl. Manfred Hettlage, „Volkssouveränität: Ausgleichsmandate sind grob verfassungswidrig“ im Internet unter: www.manfredhettlage.de. Ablehnend Bernd Grzeszick, „Wahlrecht: Ist nach der Reform vor der Reform?“, ZG 2014, 339 (242).

(13) Vgl. BVerfG v. 26.2.1998, BVerfGE 97, 319 ff (323 u. 326).

(14) Vgl. M. Hettlage: „In Karlsruhe sehen wir uns wieder / Das neue Wahlrecht des Bundes kann vor dem Grund­gesetz keinen Bestand haben“, DÖV 24/2012, S. 970 ff; ders.: „Der Gesetzgeber auf dünnem Eis“, Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung v. 2.12.2012.

(14a) Vgl. dazu auch die beiden Wahlanfechtungen beim Deutschen Bundestag: WP 187/13 und 222/13; bzw. die beiden Wahlprüfungs-Beschwerden: 2 BvC 64/14 und 2 BvC 67/14. Vgl. dazu den beiden Pressemitteilungen: http://www.manfredhettlage.de/pressemitteilung-2/ und http://www.bürger-block.de/ (unter: Aktuelles / Keine Wahl unter fairen Bedingungen)

(14b) Die Bürger haben nach der Wahl zwei Monate Frist, um sie in einem Wahlprüfungs-Verfahren nach Art. 41 GG anzufechten. Gegen eine Zurückweisung der Wahlanfechtung durch Bundestag können sie vor dem BVerfG Beschwerde einlegen. Bei Organklagen gibt es keine Fristen. Sie sind von den Organen des Staates unmittelbar an das BVerfG zu richten.

(15) Vgl. dazu auch Albert Funk, „Ein Kreuzchen reicht“, in: Das Parlament, Nr. 51/52, v. 17.12.2012, S. 2, (Gastkommentar); ähnlich Frank Decker in: Berliner Republik v. 20.2.2013 www.b-republik.de/aktuelle-ausgabe/schafft-das-zweistimmensystem-ab,.

(16) Vgl. ZRP 2011, 1 ff.

(17) Vgl. ZRP 2012, 87 ff.

(18) M. Hettlage, „Wie wählen wir 2013?“ 2/2012, (vgl. www.lit-verlag.de/isbn/3-643-11585-0 ); ders. „Wer mit zwei Stimmen wählt …“, 2015, (http://www.wvberlin.de/data/inhalt/hettlage.html ), ders. „Die Berliner Republik unter dem Damoklesschwert, (erscheint im Oktober 2016).

(19) Vgl. dazu J. Raschke, aaO, (Fn 1), S. 13 ff, und S. 67 ff.

(20) Ablehnend H. H. von Arnim, (Fn 1), S. 51 ff und S. 378 unter Ziff. 13.

(21) Vgl. BVerfGE 97, 323 mit Hinw. auf BVerfGE 95, 335 (349). Ferner Helge Sodan und Jan Ziekow, „Grundkurs Öffentliches Recht“, 6. Aufl. 2014, § 6, Rndr. 43.

(21a) In Italien ist 2014 die bloße Parteienwahl mit geschlossenen Listen vom Verfassungsgericht in Rom überraschend verworfen worden. Vgl. http://www.cortecostituzionale.it sentenza no. 1, v. 13.1.2014 (Übersetzung von Petra Malfertheiner, Rom, http://www.manfredhettlage.de/1402-2/ ) Die Listen wurden davor von der Spitze der Partei „en bloc“ vorgegeben, ohne dass die Wähler auf die alles entscheidende Reihenfolge Einfluss nehmen konnten.

(21b) Das italienische Wahlrecht wurde vom Wahlvolk vor allem wegen der sog. „Siegerprämien“ als „porcellum“ bezeichnet, was wohl man mit „Saustall“ übersetzen darf. Vgl. dazu auch SüddZ vom 23./24.2.2013: „Ein Wahlrecht namens Schweinerei“; und SüddZ v. 5.12.2013: „Italien soll Wahlgesetz ändern“; Francesco Palermo, „Wahlrechts-Urteil: Italiens Verfassungsgericht ersetzt die Politik“, unter: www.verfassungblog.de; ferner auch Politische Studien, der Hanns Seidel Stiftung „Italien 2013 oder die Qual der Wahl“, 2013, Heft 450. Unter der Bezeichnung „Italicum“ ist in beiden Kammern Italiens inzwischen eine „halbherzige“ Wahlrechtsreform beschlossen worden, die jedoch hinter den beiden Forderung des itVerfG weit zurückleibt. Vgl. dazu den im italienischen Amtsblatt, „gazetta ufficiale“, 2015, verkündeten Gesetzestext: http://www.gazzettaufficiale.it/atto/serie_generale/caricaDettaglioAtto/originario?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2015-05-08&atto.codiceRedazionale=15G00066&elenco30giorni=true

(22) Vgl. Art. 2 Abs. 2 Satz 2 BayVerf v. 8.12.1946.

(23) Vgl. H. H. von Arnim, aaO, (Fn 1), S. 379.

(24) Vgl. M. Hettlage, „Wer mit zwei Stimmen wählt…“, aaO, (Fn 18), S. 194; ferner DER SPIEGEL, (Leitartikel), „Hintern hoch Genossen“, Ausg. 21/2016, S. 8.

(25) Vgl. Heiko Gothe, Infratest dimap, „Wählen ohne Wissen“, April 2013.

http://www.infratest-dimap.de/umfragen-analysen/bundesweit/ard-deutschlandtrend/2013/wahlsystem-waehlen-ohne-wissen/.

(26) Vgl. Rüdiger Schmitt-Beck, Zeitschr. f. Parlamentsfragen (ZParl) 3/1993, S. 393 ff: „Denn sie wissen nicht, was sie tun …“. Ferner Joachim Behnke, ZParl 3/2015, S. 588 ff: „Weil sie nicht wissen was sie tun, tun sie, was sich nicht wollen“

(27) Vgl. BVerfG vom 3.7.2008, BVerfGE 121, 266 (316).

http://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2008/07/cs20080703_2bvc000107.html

(28) Vgl. dazu die tabellarische Übersicht des Internet-Portals über das Wahlrecht der Länder unter: www.wahlrecht.de/landtage/ .

Die Logik der Abstimmung

Für die Gesetzgebung herrscht Parlamentspflicht. Es ist ein großer Irrtum, zu glauben die Ge­setze würden besser, wenn sie in erster, zweiter und dritter Lesung in Talk-Shows oder auf der Straße beschlossen würden. Es führt also kein Weg an den Parlamentswahlen vorbei. Die Parlamentarier stammen aus dem Volk. So will es die Demokratie. Sie werden in überschau­baren Wahlkreisen von ungefähr gleicher Größe mit einfacher Mehrheit gewählt.

Die absolute Mehrheit der Mandate ist schön und gut, aber schwer zu erreichen und kann auch im zweiten oder dritten Anlauf verfehlt werden. Bei einer Abstimmung mit einfacher Mehrheit kommt es dagegen schon im ersten Wahlgang zur direkten Entscheidung durch das Volk, die Stimmengleichheit ausgenommen, die extrem selten ist. Wer die meisten Stimmen hat, ist gewählt. Weil er unter allen Mitbewerbern der Beste ist, ist er der Sieger der Wahl und deshalb der gesetzliche Volksvertreter, und das zu Recht.

Die Logik der Abstimmung fußt auf Ja-Stimmen und nicht Nein-Stimmen. Niemand kann auf einem Stimmzettel zum Ausdruck bringen, wem seine Stimme nicht gelten soll. Eine negative Wahlhandlung würde den Stimmzettel ungültig machen. Deshalb kann man den mit einfacher Mehrheit gewählten Abgeordneten auch nicht entgegenhalten, dass die Mehrheit der Wähler sie nicht gewählt hätte und sie ihren Wahlsieg dem Zufall, d.h. einer Schieflage – bias – ver­dankten. Wer im Stimmgebiet die meisten Ja-Stimmen erhalten hat, ist gewählt. Und wer nicht die meisten Ja-Stimmen hinter sich hat, ist es nicht.

Wer die meisten Ja-Stimmen hat, ist gewählt. Wer das nicht hat, ist es nicht.

Wer dagegen bei Abstimmungen die absolute Mehrheit (mehr als die Hälfte) verlangt oder sogar eine qualifizierte Mehrheit (z. B. mehr als zwei Drittel) und das nicht nur von den gültig abgegebenen, sondern von allen Stimmen, auch wenn sie gar nicht abgegeben wurden, der überfordert die Demokratie. Je höher die Hürde bei der Abstimmung umso schwieriger wird es, sie auf Anhieb zu überwinden. Man riskiert also die Ergebnislosigkeit im ersten, zweiten bzw. dritten Wahlgang. Ja, es ist sogar denkbar, dass die Hürde, wegen ihrer übertriebenen Höhe, gar nicht überwunden werden kann und die Wahl ergebnislos ausgeht.

Deshalb ist es ein Gebot der politischen Klugheit, sich bei demokratischen Wahlen mit der einfachen Mehrheit der gültig abgegebenen Stimmen abzufinden und die Messlatte nur so hoch zu legen, dass der erste Wahlgang bereits zu einem eindeutigen Wahlergebnis führt. Ge­nau das ist bei der einfachen Mehrheit der Fall. Sobald die Stimmen ausgezählt sind, herrscht Gewissheit, wer der Beste ist. Und wer in den meisten Wahlkreisen gesiegt hat, der hat die absolute Mehrheit im Parlament. Das ist die Spielregel der direkten Demokratie. Und sollte der extrem unwahrscheinliche Fall der Stimmengleichheit eintreten, entscheidet das vom Wahl­leiter zu ziehende Los.

Eine Stichwahl unter den beiden stärksten Kandidaten löst die Probleme nicht. Sie ist mit dem Grundsatz der allgemeinen Wahl unvereinbar, die allen wählbaren Bewerbern offen steht. Vor allem aber ist sie eine Waffe, um der stärkste politische Kraft den wohlerworbenen Sieg zu entreißen. Wer wüsste es nicht. Aus dem gleichen Grund wird die sog. Verhältniswahl der klassischen Direktwahl vorgezogen. Sie legt den parlamentarischen Minderheiten eine unde­mokratische Sperrminorität in die Hand und stellt sie damit auf die gleiche Stufe mit der stärksten Partei. Die Verhältniswahl gestattet es, die Demokratie „auf den Kopf zu stellen“.